（清末）租借地的市政建设与管理

1842年中英南京条约规定开放五口通商，由英商在各大港口划界租地，筑路建屋，作为外侨“居留和经商”的专用区，名为“租借地”。英国人首先骗取了“租界市政建设与管理”权，于是中国土地上出现了一片“西洋景”。

租界市政的示范作用

窃取租界行政权的主意是英国人发明的。开放五口通商后，上海英领事在黄浦江边租得千亩荒地，1945年（道光二十五）领事与上海道台协商租房建房事宜，订了个《上海租地章程》。这份不起眼的《章程》规定了23条不起眼的“杂项事务”，后来又陆续增补了若干文字。这些文字的表述看起来非常琐屑，清政府觉得无庸去管这些“洋人自己的事务”，乐得放手。殊不知英人由此入手，打开了缺口，竟将这些“事务性规定”一一权力化、制度化了。租界当局为经营管理“修建木石桥梁、保持道路清洁……”等市政工程，便成立了“工部局”。“工部局”有权“依约”去“雇佣更夫”等等，于是又组建起租界警察（巡捕）来……什么叫“篡权”？英人作出了这个样板。后来的《中英通商行船条约》、《中日马关条约》等便写出了“其管理道路及稽查地面之权，专属该国领事”之类文字，清政府承认了列强的“治外法权”。

【上海租界地】

从1845年上海开始设立“英租界”起，到1904年止，西方列强计在16个中国城市设立了37个租界。租界内的市政管理事宜，清政府无“法”管无“力”管，却也认为无“需”去管，均由外国人“市政自理”去了。于是各租界之工部局均“自理”其税收、道路、桥梁、邮政、水电、消防、监狱、警察、军队等项，使一个市政业务部门扩充为集行政、立法、司法、驻军于一身的“租界当局”，这就篡取了“治外法权”，终于演化成“国中之国”。

日本人说：租界的选址，要考虑地质、地势、地价、交通、商业分布、居民构成、与周边联系各要素。这显然是由列强的经营理念为前导的。因为租借地潜窃有“治外法权”，当局心目中的政治异己分子、维新人士、革命党人，以及“买办”等各种势力，都视其为“政治庇护所”。1898年百日维新失败后，上海租界又成为维新人士重集之地，文廷式、康有为、黄遵宪均因此而获得庇护。相对于清廷、北洋军阀之统治秩序来说，“租借地”的存在无疑是一种异己势力的孵化器。他们当然并不情愿有此“国中之国”，正好“民心可用”，于是向列强讨回了“国家主权”。

【王家沱日本租界地】

从“国际法”上说，列强在租界行使“行政权”也无法理依据，因而中国有权随时以任何方式将其收回。1917年3月，第一次世界大战期间，北洋政府对奥“宣战”，凡中德、中奥间一切条约均告废除，中国警察进占德国的汉口租界、天津租界，首次收回了国家主权。1926年11月，中国政府经与比利时交涉，在一年未成的情况下，断然宣布中止“中比条约”。1927年1月4日，北伐军进入汉口英租界，成立“临时管理委员会”，收回了行政权、治安权；英当局被迫签订协议，一并交还九江、镇江之租界地。1942年10月南京政府向美国提出废除不平等条约的要求，至1943年1月，中美、中英签署《关于取消在华治外法权及处理有关问题之条约》，租界制终于废止。英美宣布废除在华领事裁判权、通商口岸特别法庭权，英籍海关总税务司权、使馆区驻兵权、沿海贸易与内河航行权、外人引水权等。从此，“法理上的中国”成为享有独立自主权的“现代国家”，有资格成为创建联合国的“五常”之一。

租借地的市政建设与治安管理，是按照西方现代城市模式实施的，从另一角度看，它为中国旧式传统城市的“转型”提供了契机与示范。租界内市政的建设与改造、现代公用设施的配置，现代交通、邮电的兴办，使中国沿江沿海一带城市一新耳目，也就刺激了城市社会的转型。上海美租界于同治年间（1876年）修成第一条经营性“火轮车路”30华里。车有四轮，“火车一辆带货车八辆，每辆坐三十人”，虽只运行了一年，总算开了个头。张之洞任湖广总督时，在武汉大办洋务，即以租界为样板，大刀阔斧地推进旧城改造。其时之“工部局”兼市政与治安，可指挥警力去动员市民拓宽街道，办得很顺手。

【张之洞】

租界当局的“市政自理”意外地给中国当局与民间传递了一个信息：市政是可以“自理”的，国家不必为市政改造作投资，城市就能变样。