补短板定指标抓重点 ——关于交通运输高质量发展的思考

胡希捷在“老交通”智库北京会议暨2021年春季沙龙作主题发言。记者 阎语 摄   

    当前我国已进入新发展阶段，对交通运输事业提出了新的更高的发展要求。今年2月，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，与2019年9月印发的《交通强国建设纲要》共同构成加快建设交通强国的蓝图，两个文件是指导交通运输立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、服务加快建设社会主义现代化国家的行动指南。我们必须以两个文件为行动指引，加快推动实现交通运输高质量发展。

    实现高质量发展既是目标又是过程，交通运输应坚持新发展理念，运用系统方法论，以高质量的指标体系为方向和目标，加强高质量政策、标准、考核评价等规范和引导，使各方面工作都有所遵循。

    深刻认识交通运输高质量发展面临的问题

    高质量发展是能够很好满足人民群众日益增长的美好生活需要的发展，是体现创新发展理念的发展，是建立新发展格局的发展。因此，这必将是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。

    高质量是今后一个时期交通运输发展必须遵循的目标和要求。按照高质量发展要求，对照新的理念和思路要求，可以看出当前交通运输在诸多方面还存在差距。

    结构性矛盾仍比较突出。表现在区域间、城乡间、方式间仍存在发展不协调不平衡问题。空间布局总体呈现出东密西疏特征，西部铁路、公路和机场面积密度是东中部地区平均水平的23%至40%，西部地区交通运输发展不平衡不充分问题依然存在；从运输结构方面看，仍以公路运输为主，2019年铁路货运总量占全社会货运总量的9.5%，货运周转量占全社会货运周转量的15.6%；交通运输物流成本仍有一定改善空间；各种交通方式间衔接不充分的问题比较突出，多式联运方式和效率需要进一步提升和优化，长江沿江内河港口集装箱铁水联运占比不到13%，2020年我国主要港口集装箱铁海联运比例仅2.6%，而国外通常在20%左右甚至更高。

    城市内部交通问题日益突出。大型交通枢纽换乘不便、城市交通拥堵、停车难等大城市交通运营管理问题比较突出。我国38座千万级吞吐量（客流）机场中，通地铁的仅23个，占60.5%，高铁车站等客运枢纽与城市公共交通衔接便利程度不够高。随着城市化进程加快，交通拥堵已不再是大城市“专利”，不少中小城市也出现拥堵“城市病”，到2020年年底全国民用汽车保有量已达2.8亿辆，有70个城市汽车保有量超过100万辆，汽车保有量超过200万的城市31个，我国约有2/3的城市在早晚高峰时段出现交通拥堵，而且日益加剧；如高德地图联合中国社会科学院社会科学研究所等联合发布的数据显示，2018年北京高峰时段驾车通勤时间日均88分钟，路上拥堵时长近45分钟。近年来，随着汽车保有量增加，城市停车问题日益突出，停车泊位缺口较大，停车难成为城市发展的痛点。

    体制性障碍问题待解。铁路与水运、公路多式联运存在体制问题，在调度指挥、运营管理、技术规范等方面存在诸多矛盾，导致铁路“最后一公里”瓶颈问题突出，港口、大型工矿企业和物流园区铁路专用线接入比例不高。铁路接轨条件和办理流程过于复杂，铁路清算体系透明度不高，委托运营成本较高，全程服务效率较低，使得需求主体往往“望而却步”。空域资源配置不合理，对民航开放的空域资源较少，空域管理体制难以适应民航快速发展的需求。还有，综合交通枢纽项目由于分别归属不同的主体，导致规划上缺少有效衔接，存在技术标准不统一、建设时序不同步、协调难度大等问题，对资源的统筹优化和综合利用考虑相对不足。这些都需要通过改革来解决。

    地方债务、投资等新动能不足问题凸显。防范风险仍是当前和今后一个时期的重点任务，到去年年底，全国地方政府债务余额已达25.66万亿元。2020年，完成交通固定资产投资超过3.4万亿元，主要是公路和铁路。近年来，交通建设持续保持高位投入，“十三五”期间，除了2016年公路建设投资1.8万亿元，其余每年都保持在2.1万亿元以上，铁路建设投资基本保持在每年8000亿元左右，这么高强度的投资，除了中央财政支持，很多都是由地方政府举债建设的。根据国家“十四五”规划纲要，交通基础设施仍将处于快速发展时期，对建设资金的需求巨大。一方面，国家严控地方政府债务，规范了PPP等融资模式，另一方面交通基础设施投资规模大、回收周期长，未来交通基础设施投融资能力将面临更加严峻的挑战。此外，随着近年来农村公路大规模建设，农村公路养护资金筹措困难，问题也比较突出。

    践行绿色发展理念不够。有些交通建设项目，不注意生态环境保护，绿色观念不够，在建设过程中，对生态环境破坏较大，造成植被破坏和水土流失，施工废料和废水处理不当，对生态造成不可恢复的影响。近年来，公共汽（电）车等绿色交通出行比例出现下降，以北京为例，2011年至2017年，轨道交通出行比例由11.5%快速增加至21.7%，公交汽（电）车和出租车出行比例则由34.9%下降为26.4%，私人小汽车出行比例始终维持在33%左右。碳达峰碳中和对经济社会发展提出更高要求，交通运输碳排放占全国终端碳排放的15%，是节能减排的重点领域，既有发展模式离绿色要求还有一定差距。

    加快构建交通运输高质量发展指标体系

    中央全面深化改革委员会第四次会议强调，推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，要加快创建和完善制度环境，协调建立高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价和政绩考核办法。

    要推动实现交通运输高质量发展，就要按照目标引领、问题导向的要求，建立完整的高质量发展的交通运输指标体系，这是实现交通运输高质量发展的有效途径。

    高质量发展就是体现新发展理念的发展，初步考虑，起码要围绕五个方面建立指标体系。

    创新发展类指标。这类指标主要反映创新要素投入水平、新技术应用、创新产出成效、创新环境等情况。如反映交通设施创新驱动水平的研究与试验经费投入强度、科技成果转化率、科研及管理人才占比等指标；反映新技术应用水平的交通基本要素信息数字化率、智能交通技术普及率等指标。从创新类指标看科技创新驱动交通高质量发展的程度。

    协调发展类指标。这类指标主要反映基本公共服务均等化、基础设施通达程度、人民生活保障水平等情况。如反映运输结构合理性的交通运输物流成本下降率及大宗物资铁路、水运货物周转量占比上升度等，反映综合交通一体化的集装箱铁水联运量平均增长率，反映枢纽一体化的综合客运枢纽换乘距离、换乘时间、跨运输方式信息交换机制成熟度，反映交通发展平衡的西部地区基础设施完善程度、铁路和公路覆盖率等。从协调发展类指标看运输方式间、地区间发展平衡度和协调性。

    绿色发展类指标。这类指标主要反映运输节能降耗和绿色理念。如反映资源合理利用的各种运输方式综合运行单位二氧化碳排放下降率、能耗下降率、用水下降率以及新增用地情况，反映绿色交通水平的新能源车辆指标、城市公交出行率、完善率以及绿色技术的普及率等。从绿色发展类指标看出绿色发展、生态保护理念，推动交通与生态和谐发展。

    开放发展类指标。这类指标主要反映交通市场开发程度、交通与产业融合、互联互通等情况。如反映市场开放程度的民间投资增长速度、外商增长速度，反映交通与产业融合的新兴产业增加值占GDP比重，反映互联互通的跨境、区域间、区域内、城乡间基础设施和运输互联互通的完善程度。开放类指标看市场配置资源、融合发展、开放发展程度。

    共享发展类指标。这类指标主要反映基本公共服务、安全、运输服务质量等情况。如反映交通扶贫支撑作用的贫困地区基础设施完善程度、农村公路养护资金增加值占地方公共财政预算收入的比重、建制村道路硬化率和通客车率等；反映交通安全性交通运输事故率、质量监督抽查合格率等；反映人民满意程度的公众满意度、交通运输正常率以及老年人和残障人士的出行服务等。共享发展类指标主要是看交通运输普遍服务程度和多样性问题，反映人民群众的获得感、幸福感和安全感。

    以上五方面指标要求比较好的贯彻了新发展理念，体现了交通运输发展的协调性、创新性、开放性、共享性和绿色环保，从而推动实现高质量发展。

    当然，能否重点突出实现交通运输事业的高质量发展，还需要高质量的治理体系，建立促进高质量发展的制度和政策环境。指标体系只是制度和政策环境的一部分。

    当前推动交通运输高质量发展的重点工作

    在加快建设交通强国、推动交通运输高质量发展的征程中，要始终牢记人民交通为人民的初心和使命，准确把握新发展阶段的新要求，将新发展理念贯穿于交通运输发展的全领域和全过程，坚持运用系统思维推动工作，加强统筹协调，加快发展方式转变，确保一张蓝图绘到底。

    推动交通运输服务高质量发展。交通的基本功能是提供优质高效的运输服务，这也是交通“强国家”的最根本要求。交通运输供给侧结构性改革要着力满足人民群众对交通日益增长的高品质需求，推进旅客联程联运，提供安全、便捷、舒适的服务，满足多样化出行需求，不断提升运输服务品质。交通运输供给侧结构性改革要着力满足现代化经济体系建设的需要，提升交通对国家战略的支撑引领作用，优化调整运输结构，平衡各种运输方式，“宜水则水，宜路则路”，大力发展多式联运，促进全社会物流降本增效。

    推动交通基础设施高质量发展。建设现代化高质量综合立体交通网，要坚持系统观念，着力补短板、重衔接、优网络、提效能，统筹存量资源优化利用和增量供给质量提升，通过完善多层次网络布局、优化存量资源配置、扩大优质增量供给，实现立体互联，增强系统韧性。加强现代科技在交通基础设施中的应用，大力推动数字化、网联化的新一代交通基础设施发展。与此同时，要重视基础设施养护与管理，建养并重，提高交通基础设施质量和运行效率。

    推动科技创新赋能交通高质量发展。大力发展先进交通装备，广泛应用新材料、新能源、新技术和新工艺，研制先进的轨道交通车辆和控制系统、智能汽车和节能减排技术、民用飞机和航空发动机、智能船舶等载运装备，提升产业链供应链竞争力和安全性。智能交通是未来交通系统的发展方向，要加强人、车、路耦合机理和车路协同控制等基础理论研究，通过集成应用先进的信息、通信、传感、控制等技术，使人车路间相互作用关系以新的方式呈现。加快交通信息化建设，推动互联网、大数据、人工智能等新技术与交通的深度融合，通过数据资源赋能交通发展。

    推动绿色交通高质量发展。绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求，在碳达峰碳中和背景下，推动绿色交通高质量发展更加迫切，要尽早出台交通运输行业碳达峰行动方案。建立以人为本的绿色交通设计理念，重视交通基础设施建设和运营中的生态保护，加强全生命周期生态友好型交通基础设施建设和养护管理。优化交通运输结构，发展多式联运，提高铁路和水运在货物运输中的比例，推进城市共同配送。加强节能减排，开展可再生能源替代技术研究，推进清洁能源交通装备研发与应用，减少能耗和二氧化碳排放。注重以公共交通为导向的城市发展模式，构建以轨道交通为骨干的城市公共交通体系。

    推动交通治理的高质量发展。现代综合交通治理体系是交通强国的“软实力”，更是“硬要求”。建立具有中国特色的综合交通管理体制和运行机制，统筹各种交通方式，创新组织和管理方式，加快构建“大交通”管理体制。建立统一开放、竞争有序的交通运输市场，完善价格形成机制，健全交通运输法律法规体系，不断推进治理体系和治理能力现代化。以改革促变革，继续深化铁路、民航市场化改革，持续推进空域管理体制改革。坚持安全发展的理念，强化工程质量和安全基础设施建设，加大载运工具源头管控，严格运营安全管理，加强应急救援体系建设。