冯正霖：3大城市群尚未形成互联互通格局

  习近平主席在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲，开启了“一带一路”建设的新篇章，为实现联动式发展注入了新能量，也为我国民航业同国内国际各方面加强合作、更深更广地融入经济社会发展指明了方向。我们要科学把握经济全球化时代区域经济发展的新态势和航空运输业发展的新趋势，着力实现世界级城市群和机场群联动发展。

　　城市群和机场群崛起是经济全球化时代的显著特征

　　城市群不仅仅是在空间分布上相对集中的一群城市，更是以分工、协作、共享为特征的城市发展命运共同体；机场群也不仅仅是区域内多个机场的简单集合，更是以协同运行和差异化发展为主要特征的多机场体系。城市群的各种功能、活动离不开机场群的支撑，城市群的发展又会不断拓展航空需求、促进机场群发展。新的时代条件下，我们要深化对城市群和机场群联动发展的认识，更好地参与“一带一路”建设，参与经济全球化进程。

　　城市群和机场群联动发展是全球经济发展的重要趋势。根据联合国预测，未来世界各地的超级大都市将逐渐发展成更大的超级城市群，到2050年全球城市人口占总人口的比例将超过75%，最大的40个城市群将参与全球66%的经济活动和85%的技术革新。机场群是与城市群相伴相生的。不同功能、不同规模的机场分布于城市群的各个区域并形成机场群，与城市群相互作用、联动发展，支撑着城市群发展，成为城市群对外交流合作的重要通道。依托方便快捷的航空运输，城市群可以更全面、更深入地融入全球产业分工，在全球范围组合成联系密切的城市网络，使得城市群和机场群联动发展的辐射范围更加广泛、空间更加广阔。

　　我国城市群和机场群联动发展正形成有利战略态势。目前，我国城市群总面积约占全国城市总面积的28%，集中了全国68%的人口，吸引了全国75%的固定资产投资、98%的外资，创造了全国89%的经济总量。京津冀、长三角和珠三角三大城市群，以3.6%的国土面积集聚了全国18%的人口、创造了全国35%的国内生产总值。与之相适应，京津冀、长三角和珠三角地区形成了三大机场群。2016年，三大机场群完成旅客吞吐量4.73亿人次，占全国的46.5%；货邮吞吐量1469万吨，占全国的74.7%。其中，北京首都机场年旅客吞吐量连续7年位居全球第二，上海浦东机场年货邮吞吐量连续9年位居全球第三。可以说，京津冀、长三角和珠三角地区已形成世界级城市群和机场群联动发展的基本态势。

　　城市群和机场群联动发展为经济社会发展增添新动力

　　城市群发展需要机场群发展作为支撑，机场群发展需要城市群发展作为基础，二者相互作用、联动发展，不断为经济社会发展增添新动力。

　　推动经济发展转型升级。以特大城市和大城市为龙头，依托发达的交通、通信等形成的大中小城市一体化、同城化发展的城市群，能够有力引领和带动区域发展，推动经济发展转型升级。城市群建设既有利于发挥不同城市的比较优势，形成产业差异化布局，推动产业结构优化升级；又有利于促进区域发展一体化、城乡发展一体化，拓展发展空间，形成联动效应。同样，机场群建设能够大幅提高区域机场体系的整体容量，强化枢纽机场核心地位，对中小机场发展具有很强的带动作用，能够有力支撑新型城镇化建设和经济社会发展。

　　促进资源要素优化配置。城市群通过产业协同、组团发展、共生互动，实现合理分工与紧密协作，使资源要素得到优化配置，从而大幅提升城市群整体经济效率。这反过来又会对高端生产要素产生更强的吸引力，进一步增强城市群的核心竞争力。与此同时，城市群发展会对航空运输产生更大需求，带动机场群建设。机场群建设通过航线布局、产业联合等优化城市群区域内各个机场的资源配置，形成联系更紧密、分工更合理、功能更齐全的机场共同体，进一步畅通城市群资源要素流动通道，在更大范围、更高水平上优化资源要素配置。

　　引领体制机制改革和商业模式创新。城市群发展给社会经济活动及其组织方式带来深刻变革，促使区域行政管理体制机制改革不断深化。例如，构建区域协调发展机制，完善跨行政区城市群管理；统筹城市规划、产业规划、区域规划，引导产业合理布局；完善基础设施和社会保障体系，实现公共服务同城化；加快形成统一开放、竞争有序的市场体系，培育良好的市场竞争环境。这些举措推动城市群成为经济最活跃和最有创新活力的地区，为市场主体商业模式创新创造了条件。各类市场主体抓住城市群发展带来的新机遇，不断开拓新市场、创造新业态、培育新增长点。机场群本身就是航空运输业适应城市群的巨大需求、创新管理方式和商业模式的结果，同时又助力城市群创新发展。

　　目前，我国城市群发展较快，但也存在一些亟待解决的问题。例如，功能布局不够合理，中心城市过度拥挤；产业发展同质化明显，一体化程度较低；综合交通发展滞后，城际交通网络不能满足城市群发展需求；发展协同机制不健全，“一亩三分地”的思维惯性仍然存在；等等。对于航空运输业来说，随着城市群和机场群发展，航空运输市场多样化趋势愈加明显，航空服务不断向价值链两端延伸。这给航空运输业的管理理念、经营模式以及政府监管方式都带来了巨大挑战。航空运输业要抓住新机遇、应对新挑战，积极推进改革创新，在加快机场群建设的同时助力城市群破解发展难题，更好实现机场群和城市群联动发展。

　　推进民航供给侧结构性改革，以机场群建设服务城市群建设

　　“十三五”规划纲要提出，将京津冀、长三角和珠三角城市群建设成为世界级城市群。民航业要积极主动作为，以推进民航供给侧结构性改革为主线，着力解决瓶颈问题和深层次矛盾，在建设民航强国的过程中打造京津冀、长三角和珠三角三个世界级机场群，以世界级机场群建设服务世界级城市群建设。

　　合理的分工定位是打造世界级机场群的前提。世界上成熟的机场群，一般是由大型国际航空枢纽、中型区域枢纽、小型运输机场等组成的布局完善、分工合理、定位清晰的机场体系。各机场差异化定位、适度错位经营，是机场群协同发展的关键。我们要与地方政府加强沟通，积极协调各方利益关系，引导三大机场群形成功能分工合理、市场定位清晰的发展格局，促进枢纽、干线和支线机场有机衔接，客货运输全面协调发展，从而提升机场群整体功能和效率，更好地满足三大城市群发展对航空运输的巨大需求。

　　优化航线网络结构是打造世界级机场群的基础。目前，三大机场群航线网络普遍存在国际航线航班占比较低、国内支线占比偏高、中转衔接不充分、主要机场航线网络结构互补性有待加强等问题。构建结构更合理、覆盖更广泛、服务更全面的航线网络，是“十三五”时期机场群建设的重要任务。中国民航局将着力打造北京、上海、广州三大国际航空枢纽，推动三大机场群建立航线网络统筹协调机制，引导形成网络型与区域型、干线与支线、客运与货运、全服务与低成本相互协调、差异化发展的航空运输市场。机场群是世界级航空公司的必争之地。航空公司应把眼光放长远，在机场群一体化发展的框架下谋划市场布局，优化航线网络结构，参与区域航空市场的开发培育。

　　改善资源条件是打造世界级机场群的保障。空域资源严重不足是制约我国世界级机场群建设的关键因素。近年来，通过建设空中大通道、优化繁忙终端空域等举措，中国民航空管保障能力得到有效提升。下一步，我们将认真总结珠三角空域管理精细化改革试点经验，将试点成果在京津冀、长三角等地区推广；加快推进国家空管调整改革，早日建成符合我国国情、国家统一管理、军民航高度融合发展的空域管理体制。基础设施建设相对滞后，是我国世界级机场群建设中的短板。对此，我们已全面放开民用机场建设和运营市场，加大对政府和社会资本合作的政策支持；开放民航工程设计市场，提升工程设计水平。

　　发挥协同效应是打造世界级机场群的关键。建设世界级机场群是一项复杂的系统工程，需要按照共商、共建、共享的原则，整合各参与主体的力量，努力形成目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同效应。一是积极探索区域机场群管理模式。建立运行协调与融合发展机制是建设世界级机场群的制度保证。在这方面，我国三大机场群都进行了积极探索。实现机场群与城市群联动发展是行业主管部门和地方政府的共同责任，双方要加强沟通，从战略规划、运行组织和监督管理三个层次加大对机场群管理的统筹力度，形成与机场群发展相适应的一体化组织管理模式。二是大力完善综合交通集疏运体系。良好的综合交通集疏运体系是建设世界级城市群和机场群的必要条件。近年来，上海虹桥、郑州等机场已建立起以机场为核心的综合交通集疏运体系。但到目前，三大城市群中民航、铁路、公路、海运等还没有形成健全的融合发展、互联互通格局。下一步，应着力完善空陆、空海联运政策，推动各种交通方式有机衔接，充分发挥综合交通效能。三是着力改善通关政策环境。便利的通关环境对于打造国际一流航空枢纽、建设世界级城市群至关重要。近年来，民航发展得到了海关、边防等联检单位的大力支持，三大机场群的主要机场陆续实施了72小时或144小时过境免签、24小时过境免检政策。但过境免签免检等联检政策还需要进一步简化优化，以形成更加便利的通关环境。

　　（作者为中国民用航空局党组书记、局长）

　　《 人民日报 》（ 2017年07月24日 07 版）