山东交通厅涉行政性垄断 发改委发函责令整改

开办电子科技公司一年半之后，丁海波（化名）终于等到了来自山东省交通运输厅道路运输局的一纸文件。

    这份名为《山东省道路运输车辆动态监控社会化平台服务商备案管理办法（试行）》的文件印发于2014年12月18日，其中有条款明确规定：“凡通过交通运输部标准符合性技术审查，并经交通运输部公示的平台服务商，均可到省局申请备案，并与全国道路货运车辆公共监管与服务平台对接。”

    “我心里悬了很久的石头终于放下了。”看到文件那一刻，丁海波难抑激动。对他而言，这份文件是一种终结，是过去相当长时间内无法参与正常市场竞争的终结；更是新的开始—以后，他终于可以凭产品和服务挺直腰杆说话，而不必被无形的“手”挡在市场之外。

    来自国家发改委的调查称，自2011年以来，山东省交通运输厅在建设和运营道路运输车辆动态信息公共监控平台中，多次印发文件，明确相关平台技术支持单位为一家科技公司，由此涉嫌滥用行政权力，排除、限制竞争。

    2015年3月9日，国家发改委向山东省政府正式发函，建议责令交通运输厅改正相关行为，并提出4月10日前将有关整改情况函告国家发改委。

    这是国家发改委继2014年9月调查河北省交通运输厅、物价局、财政厅违反《反垄断法》相关规定，对本省客运班车实行通行费优惠政策，滥用行政权力排除、限制相关市场竞争的案件后，再向行政性垄断说“不”。

    短短半年内，国家发改委连续调查两起行政性垄断案件，这是否意味着在简政放权的大背景下，反行政性垄断行动在提速？如何更有效地制约备受诟病的行政性垄断行为？

    “当时的市场没有竞争，极不正常”

    丁海波最初踏入汽车安全电子产品行业时，未曾料到这一行业当时在山东面临的尴尬局面。

    2013年夏，丁海波怀揣几十万元创业资金在山东某市开办了一家科技公司，作为平台服务商并销售车载终端产品。在创办企业过程中，越来越多的不正常现象让他屡屡碰壁：

    企业拥有行业资质，却根本无法进入道路运输企业监控平台的市场；尽管企业销售的车载终端产品价格低廉，质量和服务均有保障，但均因被主管部门告知无法入网而丧失抢占市场份额的机会。

    这个市场份额有多大？据山东业内人士估算，山东全部“两客一危”车辆加上普通货运车辆，达到标准的、需要安装车载终端设备的车辆总数为70万。

    “当时的市场没有竞争，极不正常，只有一家公司在做。”丁海波回忆，他和业内同行颇有默契地均不愿提及这家公司名字，“提或者不提，都是一样的存在”。

    此次国家发改委的调查中明确这家公司为山东九通物联网科技有限公司（以下简称“九通公司”）。

    国家发改委的调查称，2006年11月，山东省交通运输厅与九通公司签订《山东省道路运营客车运营与安全监控系统建设、维护和信息服务合同》，委托九通公司建设该监控系统，合同有效期为10年（2006年1月1日～2015年12月31日），并约定“合同有效期内，山东省道路营运客车经营与安全监控系统是为甲方（即山东省交通运输厅）提供监控信息服务的唯一系统。”

    此后，山东省交通运输厅多次印发有关文件，要求全省“两客一危”车辆（即旅游包车、三类以上班线客车和运输危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品的道路专用车辆）、重型载货汽车和半挂牵引车必须直接接入九通公司建设的监控系统平台，并对进入山东省市场的卫星定位终端的型号和价格提出要求。

    一家独大的格局显然令和丁海波一样的平台商们吃不消。创业后短短一年多，丁海波体重骤然下降了40斤，加上应付员工工资、差旅费等支出，先后赔了近30万元，“压力很大”。他不经意间得知，当时全省八九家平台商均陷入赔钱、甚至濒临倒闭的状态。

    2014年8月，对垄断格局有所质疑的丁海波最终选择向山东省交通运输厅递交政府信息公开申请，希望对以下内容进行公开：与技术单位签订的服务协议，该技术单位的中标书，当初的招标公告以及其他投标单位的投标书。

    两个月后，丁海波收到答复。这纸政府信息公开申请告知书确认技术支持单位为九通公司。“但关于为什么指定一家公司提供技术支持，选定此公司有没有经过招投标等内容，答复是，这方面信息不存在。”丁海波坦言，对这一答复“不满意”。

    同样在这一年，较真的丁海波甚至专程到济南坐高铁去了一趟安徽，只想一探究竟：“当时山东只有一家平台，而安徽根据交通部的规定有多家平台，我想知道是一家平台情况下终端产品价格高，还是多家平台情况下终端产品价格高？”

    丁海波花1200元买到了车载终端产品（其中包含服务费），回到当地后却被告知是外地的设备不能入网。在指定的九通公司销售点，同一厂家、同一规格的产品销售价加上服务费是3000多元。

    “为什么省外价格低，省内价格高？为什么同样的产品不能入网？每台设备两三千元的利润去哪里了？”丁海波着实郁闷。

    除了经销商，同样郁闷的还有不得不安装高价终端产品的车主。此前，曾有多家媒体报道过相关情况，包括平台服务费高、被迫拆除原装车载终端设备重新选择指定产品等。“车主都在抱怨。”丁海波说。

    “说实话，我们按照国家的要求去投资、去创建公司，到最后却不能正常运作，当时我们失去了信心。”丁海波说。

    随着2014年年底山东省道路运输局一纸以“放开”为主题词的文件的印发，丁海波的信心又回来了，“放开后，政府给了我们正常经营的机会，如果我经营一两年或者经营不善导致公司倒闭，是很坦然的，希望这个市场今后能处于平稳、正常的发展状态”。

    国家发改委函件：整改后仍未完全恢复市场秩序

    国家发改委上述函件是对此前媒体相关报道和众多利益受损者的积极回应。

    国家发改委函件称，山东省交通运输厅的做法，违反了《反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”的规定。

    函件进一步解释：其中，要求相关车辆必须直接接入九通公司建设的监控平台的做法，排除和限制了山东省监控平台市场的竞争，属于《反垄断法》第三十二条所列“限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”的行为。

    山东省交通运输厅要求已通过交通运输部标准符合性审查的卫星定位终端，需再次经过九通公司调试后才能进入山东省市场，以及公布交通运输部北斗示范工程招标中标价格作为最高限价的做法，排除和限制了山东省卫星定位终端市场的竞争，属于《反垄断法》第三十七条所列“制定含有排除、限制竞争内容的规定”的行为。

    该函件将相关理由阐述如下：

    首先，道路运输企业在监控平台和车载终端上拥有自主选择权。

    其次，山东省交通运输厅的相关做法排除和限制了监控平台和车载终端市场的竞争，并导致相关费用水平过高。

    这包括：完全排除了监控平台市场的竞争，导致平台服务费标准过高。函件指出，山东省交通运输厅多次下发文件，强制要求“两客一危”车辆、重型载货汽车和半挂牵引车安装的卫星定位终端，必须直接接入九通公司建设的监控平台，再由其转接至交通运输部建设的监控平台，剥夺了企业自主选择监控平台的权利，完全排除了监控平台之间的市场竞争。

    此外，山东省交通运输厅相关做法严重削弱了车载终端市场的竞争，并不合理地推高了车载终端在山东市场上的销售价格。

    按照山东省交通运输厅的有关规定，相关车载终端必须再次经过九通公司的调试，并由山东省交通运输厅公示后，才能在山东省市场销售。截至目前，山东省交通运输厅只发布3批公告，公布22个通过调试的产品型号，仅为交通运输部公布符合技术规范产品数量的5%，导致山东市场上的车载终端型号数量明显减少，严重削弱了终端产品之间的竞争。

    同时，山东省交通运输厅又公布交通运输部北斗示范工程招标中标价格，将其作为车载终端的最高限价。据调查，该招标时间为2012年。目前，相关市场已经发生明显变化，车载终端生产厂家与生产数量均大幅增加，市场竞争更加激烈，产品价格大幅下降。因此，该价格已不能作为目前定价的依据。山东省交通运输厅公布这一价格后，致使省内终端设备销售商以此为基础制定价格，不合理地推高了终端设备的价格水平。

    国家发改委称，从对山东省济南市部分终端设备安装点的调查情况看，大多数重型载货汽车和半挂牵引车终端是以2580元/台的价格进行销售，远高于其他省份销售的终端价格。

    函件称，国家发改委启动调查后，山东省交通运输厅主动采取了放开重型载货汽车和半挂牵引车监控平台市场、放开道路运输车辆卫星定位终端市场等整改措施。

    在国家发改委看来，上述措施虽然纠正了部分违法行为，但尚未完全恢复公平竞争的市场秩序，包括：未放开对“两客一危”车辆动态监控平台市场的限制；虽然规定实行平台服务商备案制，但对备案提出了交通运输部有关规定以外的其他要求，对不符合要求的将不予备案；未废止关于“终端价格（含安装费）不得高于交通运输部北斗示范工程招标中标价格”的规定。

    据此，国家发改委在函件中提出全面放开“两客一危”车辆、重型载货汽车和半挂牵引车的监控平台接入，放开终端设备进入山东省市场的限制，废止“终端价格（含安装费）不得高于交通运输部北斗示范工程招标中标价格”的规定等整改建议。

    《反垄断法》亟待长出“牙齿”

    2008年8月1日，《反垄断法》生效。此后，关于其中行政性垄断的内容日益受到公众关注。

    北京大成律师事务所合伙人邓志松介绍，根据该法，垄断行为大致可分为经济性垄断和行政性垄断两大类。前者包括垄断协议、滥用市场支配地位等行为，后者主要指的是行政机关滥用其行政权力排除和干预市场竞争。

    “行政性垄断是我国在转型过程中特有的现象。”邓志松介绍，上世纪80年代初，国务院曾针对行政性垄断行为出台相关规定，但30多年来该行为一直未得到根治，根本原因在于，由于历史遗留问题和我国处于深化改革过程的现状，政府权力常会溢出边界干涉市场。

    在邓志松看来，行政性垄断对市场经济的危害比经济性垄断更大。“经济性垄断只是企业间行为，而行政性垄断则是政府行政权力的滥用对市场经济的伤害。”邓志松认为，由于其前提是政府机关超越法律允许的范围去干预市场经济，因此这种行为对建设法治社会也造成了危害。

    邓志松介绍，行政性垄断包括不同类别，最常见的是地方保护主义，比如某省为了保护本辖区内企业的利益出台一些歧视性政策，这也是目前我国制约行政性垄断行为的重点。此外，还包括部门保护主义、限定交易等。

    行政性垄断的话题，也屡屡牵动全国人大代表、上海富申评估咨询集团有限公司董事长樊芸的神经。

    2015年全国两会期间，樊芸提交了一份关于修改《反垄断法》的议案。为了撰写这份议案，她专门成立了调研小组，花了10个月深入调研，不仅走访了诸多企业，还同具有反垄断职能的国家发改委、商务部、国家工商总局等相关部门的负责人座谈。

    “在和小微企业的座谈中，大家一致诟病的是行政性垄断，认为这是当前难以突破的一个问题。”樊芸回忆，一名与会人员举的例子让人深思：一家肉鸽生产企业，产品非常环保，但没有超市和菜场的入门许可证，不能经营，如果想要进入市场门槛，必须高价购买许可证。

    “近年来，中央三令五申要求严管的红顶中介，实际上也是利用政府的行政性权力垄断市场获取利益。”樊芸说。

    尽管《反垄断法》中不乏反行政性垄断的内容，但现实生活中的执行情况并不尽如人意。邓志松举例，《反垄断法》规定反垄断执法机构可对行政性垄断行为进行调查，但作为执法机构的国家发改委和工商总局却没有处罚权，只能对涉嫌违法的行政机关的上级提出一些建议，由上级责成其纠正，如同本案的处理方式。

    同时，邓志松强调，不应忽视这类案件中受害者维权难的现象，“他们的救济途径是有限的，可向执法机构举报。具体而言，国家发改委由价格监督检查与反垄断局负责此事，工商总局则由反垄断与反不正当竞争执法局负责，两者都是局级单位，但很多时候，涉嫌违法的行政机关和它们平级，甚至比它们级别更高，去查它们其实是有很多困难的”。

    邓志松还说：“如果去法院起诉，只能提起行政诉讼，民告官目前存在立案难、胜诉难的情况，而且即使胜诉，也只是道义上的胜利，拿不到相应赔偿，因为缺乏相应法律规定。”

    调研时，樊芸同样发现，目前的《反垄断法》缺乏对行政性垄断的有效制约。樊芸在议案中对第51条提出立法修改建议，并提出：加强反行政性垄断的处罚力度，激活反垄断法律诉讼，不仅是民事诉讼，更要激活对反垄断的行政诉讼；要对行政机关有制约的机制；加强对国有企业利用主管部门行政权力，限制其他商品流入本地等排除、限制竞争行为的处罚。她同时建议，设置一个高层级的反垄断执法机构，加强区域间反垄断执法。

    邓志松同样建议修改第51条：“期待《反垄断法》长出牙齿，对行政性垄断行为处罚的力度更大。目前对于经济性垄断行为，牙齿是足够强的，处罚上一年度销售额的1%～10%，这个力度很大，而对行政性垄断的处罚则过于温柔。”

    作为国内知名的竞争法专家，在《反垄断法》生效的7年里，邓志松仅接触过3起反行政性垄断案例，而经济性垄断案件却多达上百起，“反差很大”。