改革和完善收费公路政策 加强和创新收费公路管理

 　交通运输部公路科学研究院院长 周伟

　　改革开放30年来对我国交通发展影响最大的政策，或者说最有创新性的政策是什么呢？可以说就是收费公路政策。它支撑了改革开放以来交通运输事业尤其是公路建设的跨越式发展，极大地改变了交通运输对国民经济发展的瓶颈制约状况，有效支撑了社会经济的快速发展，功不可没。截至2013年年底，全国公路通车总里程达到435.6万公里，是1984年的4.7倍；其中一级公路7.9万公里，是1984年的242.4倍；二级公路34.1万公里，是1984年的18.2倍；高速公路从0增长为10.4万公里，总里程跃居世界第一。世界银行曾在其发展报告中评价：“还没有任何其他国家，能够在如此短的时间内，大规模提高其公路资产基数”。但近年来，收费公路政策屡遭质疑，收费公路政策是否应该继续坚持？若坚持收费公路政策，应如何加以改革和完善等问题亟需尽快研究解决。

　　收费公路政策近年来屡遭质疑的原因分析

　　发展到今天，交通运输行业被社会质疑和议论最多的问题现在也逐步变成了收费公路政策。原因在哪里呢？我觉得可以从五个方面加以分析：

　　从社会层面看，随着经济发展和人民生活水平的提高，民众意愿的参照系发生了变化，诉求已经在由“走得了”更多地向“走得好”升级；从经济层面看，大市场、大流通格局的形成，使社会对降低流通成本有了更加迫切的要求，小汽车进入家庭，使更多的人与收费公路政策有了直接关联，而有车一族的话语权和影响力都比较大；从思想文化层面看，人们的公平意识、法治意识、权利意识、监督意识明显增强，不仅要知道为什么收费？还要知道应该收多少？更要知道收的费是怎么用的？是否合理合规等；从我们的工作层面看，收费公路的确也存在着管理不规范、服务不到位（如高速公路不高速）、收入使用不透明等方面的问题；从现实环境看，信息的发达、网络的普及，为社会舆论对个别事件的不当渲染炒作和过度放大提供了土壤和条件。

　　这些都是值得我们深思的。这里面有三个基本的问题需要回答：

　　一是现在的收费公路管理有没有问题？既然社会反响这么强烈，问题肯定是有的，如规模大、收费高、管理不规范、缺乏公开透明的监督机制等。这些问题的存在，极大地影响了公路服务效率，加重了社会成本，损害了交通形象，有的甚至成了频繁曝光的社会热点。如果不从长远观点出发尽快加以解决，很可能出现“成也收费，败也收费”的严重后果。二是发展到今天，收费公路政策能不能取消？现实地看，相当长的一段时间内是取消不了的。三是如果有问题，又不能取消，那么出路在哪里？这就必须按照加强和创新社会管理的要求，加强和创新收费公路管理，兴利除弊地加以完善和改进。

　　对坚持和完善收费公路政策必要性的再认识

　　收费公路政策为什么不能取消？首先是筹措公路建设资金，确保交通建设可持续发展的需要。目前已经建成的公路网里面约有97%的高速公路、61%的一级公路、42%的二级公路，都是依托收费公路政策来实现的。这就带来了负债的问题，现在的债务负担客观存在，需要逐步偿还。另外我国高速公路正处于形成网络的关键时期，至少还有40%的国家高速公路尚未建设完成，一些主要运输通道拥堵现象普遍，急需扩容改造。初步估算，公路建设每年需投入资金超过1万亿元； 430多万公里规模的公路，每年的养护、运营与管理费用接近3300亿元，仅仅依靠公共财政显然难以满足这样庞大的资金需求，继续坚持收费公路政策既是客观需要，也是现实之举。

　　其次，收费公路政策能够体现公平合理。纵观全球，公路交通基础设施建设和养护资金来源无外乎两种渠道：一种是全部由国家财政负担，资金来源于税收，也就是说，纳税人不论是否使用公路都必须付费，使用高速公路和使用普通公路付同样的费；另一种是由道路使用者负担，使用高速公路和使用普通公路付不同的费。从这个意义上讲，“用路者付费”更加体现了“谁受益、谁负担”的公平性原则。

　　再次，收费公路政策正在许多国家得到普遍应用。尤其是近年来随着资金压力的增大和收费技术的快速发展，收费公路政策得到了许多国家的推崇，目前已有60多个国家不同程度地建设了收费公路，与上世纪90年代相比翻了一番。其中，美国收费公路里程也从9000公里发展到1.2万公里，日本9500多公里高速公路全部收费，法国8500多公里收费公路且价格昂贵，德国对于12吨以上货车通行高速公路也采用卫星定位的方式收取通行费。

　　另外，收费公路的功能和内涵也在不断拓展。随着经济社会的发展，收费公路政策的功能和内涵将逐渐由以筹集建设资金为主，拓展到通过收费来筹集养护和运营管理资金，以保障和改善公路服务；同时，还有部分国家利用收费政策来调节交通需求，以缓解高速公路交通拥堵，如北京首都机场高速，进京方向免费后发生经常性拥堵就是实例。所以，从现实性、必要性与合理性等多方面来讲，都需要收费公路政策长期有效地实施下去，在相当长的一段时间内是不可能取消的。从某种意义上讲，最终我们建成完善的高速公路网以后，可能还是取消不了，只是功能由筹措资金更多地转换到实现流量调节、优化资源配置、提高服务水平上来了。

　　加强和创新收费公路管理的基本思路

　　收费公路管理，说到底是对使用者的管理与服务，涉及广大民众的切身利益。按照现代公共服务的理念，加强和创新收费公路管理，必须把群众满意不满意作为出发点和落脚点，必须同民众意愿与可能性结合起来。对此我们做了一些初步的研究，主要思路可以概括为：控制总量、调整结构、属性归位、强化监管、降低费率、统借统还。

　　目前我国有收费公路15.65万公里，其中高速公路约10.04万公里，一级公路2.35万公里，二级公路3.18万公里。分析具体情况可见，虽然成品油税费改革时，东中部和部分西部地区省份取消了政府还贷二级公路收费，但目前普通一、二级收费公路的里程比重依然较大，合计占收费公路总里程的35.3%，且其收费效益较低，仅占收费总额的6.6%，矛盾较为突出，负面反响比较大，因为区域内老百姓日常生活经常要用到这些道路。另外，从提供基本公共服务的要求来讲，也必须要让老百姓出行有一个使用免费道路的选择权，这样才能体现交通基本公共服务的保障，才能使收费道路的合理性、公平性得到认同。因此，要通过调整结构，取消一、二级收费路来实现减小规模的目标，将收费公路占整个公路网的比重控制在3%（基本上是高速公路的范围）左右，最大限度地减少对社会的负面效应。

　　属性归位就是要从公路基础设施的准公共产品属性出发，厘清收费公路资产与收费权的关系，理顺收费公路的资产管理体系，规范收费公路的经营方式，保障收费公路的目标不发生偏离。强化监管则可充分利用实行联网收费后拥有结算中心的有利条件，强化预算管理，实行严格的收支两条线，建立和落实收支信息公开制度，接受社会和审计部门监督。

　　降低费率的问题，主要是从社会发展需要和投资者利益的平衡来考虑。“统借统还”，就是要按照国发［2014］43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》精神，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，分清责任，规范管理，用政府举债融资逐步替换银行贷款，降低财务成本，依据财政预算情况，统筹考虑收费公路的政策调整问题，使效率和效益达到一个最佳化的配置。还可以探讨利用收费公路来反哺非收费公路。当然有人会提出不公平的问题，说不走这条路走其他路的人为什么要为这条路付费。这是一个税负公平的问题，包括燃油税中修建道路的基金，不用路的人，同样也要出一点钱。这是一个社会筹措资金的方式，只要用途正当，谈不上过大的问题。

　　从长远来看，统筹兼顾效率与公平、基本公共服务与差异化服务协调发展的治本之策就是“两个公路体系”的战略构想，即构建以普通公路为主的非收费公路体系和以高速公路为主的低收费、高效率的收费公路体系。非收费公路体系提供基本公共服务，体现公益性，以公共财政投入为主；收费公路体系提供高品质服务，侧重效率实现，继续用市场方式筹措资金。前者是主体，占路网总量的97%左右；后者是前者的必要补充，规模占路网总量的3%左右。两者共同构成功能全面完善的公路基础设施网络，这是符合我国国情的一种战略选择。

　　几点建议调整投资结构

　　说到底上述问题，包括收费公路政策本身提出的很大背景，就是我们公共政策支持力度不够带来的，是投资结构的问题，对于高速公路这种具有一定经营性、具有明显级差效应的道路来讲，收取通行费有合理性一面，采用市场化经营性的方式来做，有其现实意义。但对于大量起着公共基础性服务作用的干线公路，也靠市场化来突破资金瓶颈，通过收费方式来建设，和我们政府公共服务的职能有点背离，也就是基本公共服务的保障做得不够。

　　修建公路基础设施总是要花钱的，没有免费的午餐。要么靠收费，要么靠财政投入。要调整收费公路结构，首先在收费公路政策里面，要调整投资结构，加大公共财政对非收费公路体系建设的投入保障力度，从过度依赖市场、通过收费来筹措建设资金的模式向依靠市场和政府公共财政并重的方向改进。

　　2009年燃油税费改革时，东中西部21个省份取消了政府还贷二级收费公路约12.4万公里，收到了良好的社会成效。在“十三五”期间是否可以加大财政转移支付力度（无论是从燃油税增加一块还是从车购税切出一块），专项用于收费公路结构调整：东中部地区不再发展一级收费公路，并研究对经营性二级收费公路进行回购的相关配套政策，加快取消全部一、二级公路收费；西部地区控制一级收费公路的增长，着手加快推进取消政府还贷型二级公路收费。如果我们能给出全国取消全部一、二级公路收费的期限和步骤，那么就可以给社会一个良好的预期，功能互补、服务差异的非收费公路体系和收费公路体系就能加快形成，收费公路规模过大和结构不合理问题，就能得到有效解决。

　　落实“统借统还”政策

　　按照《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发［2014］45号），政府“贷款修路，收费还贷”的模式将要退出历史舞台，代之于“发债修路，收费还债”。对存量债务，要落实政府责任，用“统借统还”的方式逐步予以消解。在政府发债能力不足时，对政府投资的债务性收费公路实行“统借统还”，解决 “统借统还”与管理上收费年限和定价按单个项目审批的矛盾。

　　如果“统借统还”政策能够很好地落实，就可以把收费年限过短从而使费率过高的问题得到有效解决，也就是通过延长收费年限的方式降低费率。因为对直接使用者来说一般更为敏感的是费率，主要关注的是每一次收费多少，对直接成本的影响是多大。如果把年限延长，把费率降低，就可以减少收费公路的负面影响，把社会公众利益和还债付息的要求，妥善地兼顾起来。

　　建立政府债务性高速公路可持续发展机制

　　对于政府债务性高速公路，政府可通过发行债券筹集公路发展资金，对已建成存量政府还贷型收费公路，通过债券筹集资金置换银行贷款，削减债务规模，降低还款成本，减少还本付息压力；对新建债务性收费公路，同样通过债券筹集建设资金，通过收取通行费实现债务偿还。

　　因此实行“发债修路，收费还债”后，收费公路可能依然存在，但问题的内涵性质将发生根本性的变化。一是投资发债主体是政府，交通部门只是工程实施主管；二是通行费收入将全部上缴财政，收支都要纳入政府预算管理，实行严格的收支两条线；三是在形式上所收的“通行费”，在实质上已转化为“车公里税”， 既有利于规范通行费的征收和使用，也体现了“受益者负担”的现代税赋公平原则。这样可以有效加快债务余额削减速度，形成收费公路良性可持续发展的机制，保障政府债务性收费公路健康发展。

　　采取PPP模式吸引社会资本投资收费公路建设，实施特许经营

　　高速公路吸引社会投资进来，可采取目前财政部正在推广运用的政府和社会资本合作模式（PPP）建设收费高速公路，政府与投资者签订特许经营协议，政府需要管制其收费价格和收费年限，还有对建设标准、养护质量、安全要求都有规定。

　　既然是特许经营，就一定要从关注社会使用要求和投资者利益两方面加强管理。核心的一个基点就是合理回报率。不作规定出现的结果是什么呢？就是我们现在面临的情况，虽然从总体来看，收费公路目前是亏损的，但确实有一些早期建成、通行量大、效益好的高速公路因为收费回报率很高，被社会、媒体广泛质疑成暴利行业。这种高利润带来的是社会公共福利的损失，成本是转移到消费者身上去的，对社会发展不利，对社会民众不利。再一种情况就是巨亏。亏损以后导致无力维护和保持必要的管理和养护，使得服务质量下降，安全隐患增加。这些现象需要从制度上加以预防，一个很重要的问题就是在特许经营管理办法里面明确规定合理回报率。高于这个回报率的时候，就要调价，把费率降下来，或者超额收益由政府收回用于其他公路发展；如果低于合理回报率一定数值，政府要负担一定的风险，从而使整个运营风险共担，达到的结果是社会总成本最低。

　　当然，对于特许经营企业还要有服务标准要求、强制养护基金等一系列的配套规定，确保收费公路经营的收益和它的公共服务功能最终实现有效的统一，使收费公路政策能够得到更好地利用，能够继续支撑和保障公路建设事业的持续发展。

　　更加注重宣传促进理解

　　正像中央领导同志所指出的，我国用30多年时间实现的快速发展，相当于西方发达国家上百年时间才走完的发展历程，出现一些矛盾和问题是在所难免的。解决这些矛盾和问题是一个历史过程，不可能一蹴而就，我们必须教育引导人们正确认识这些矛盾和问题，始终给人们以信心、给人们以良好的预期，努力培育积极健康向上的社会心态，而不是放大、渲染、挑起、激化人们的不满情绪甚至对立情绪。对收费公路也是这样，要通过积极的、有为的宣传教育，使社会公众理解收费公路政策，正确引导舆论，客观、理性、全面地看待分析收费公路的成就与不足，支持收费公路政策的改进与完善，促进收费公路政策的有效实施和良性发展。