安徽国省干线公路的“突围”之道——公益性基础设施建设如何“向改革要红利”

今年一季度，安徽国省干线公路建设投资同比增长374%，同期全社会固定资产投资同比增幅为19.4%。安徽国省干线公路建设既是稳增长的亮点，也是惠民生的力举。
    国省干线公路是重要的公益性基础设施，与沿线地区密切关联、高度融合，对经济社会发展具有突出的基础性、先导性作用。但是，取消政府还贷二级公路收费后，国省干线公路建设曾一度停滞不前。
    如何“突围”？2012年起，安徽推进国省干线公路建设体制和投融资模式改革，确立“省市共建、以市为主”的建设模式。改革红利的释放立竿见影：2011年年底，安徽一级公路通车里程仅有627公里。到2013年年底，安徽一级公路通车里程达到2280公里，两年增长2.64倍，成为全国国省干线公路建设“示范省”。
    公益性基础设施如何构建持续性的投入和发展机制是普遍性难题。从这一角度看，安徽国省干线公路建设体制和投融资模式改革的有益探索，提供了颇具借鉴意义的向改革要红利的“样本”。

    “要我修路”到“我要修路”

    【成绩】2013年全省国省干线公路建设完成投资380亿元，相当于此前7年投资总和的1.34倍。
    【启示】“省市共建，以市为主”模式，顺应了“区域性公共服务作为地方事权”的改革方向，探索了“明晰事权责任—向下放权—资源下沉”的路径，调动了各地的积极性。
    “两年前，只要一上网，我这个交通局长就有一种在火上烤的感觉。”4月下旬，站在新建的312省道天长至釜山一级公路旁边，天长市交通运输局局长黄浩感慨万千。
    尽管是安徽省经济强市，但因为地理位置特殊，天长市一直是全省公路网的末稍。一直到2012年，天长境内的国省干线公路几乎全是二级公路，而且路面破损严重，与邻省差距鲜明，网上一片“吐糟”声。
    2012年下半年，“省市共建，以市为主”的新模式确立后，天长市率先响应。天长市财政每年安排1000万元交通建设专项资金，在全省所有县区中率先成立交通投融资平台，注册资本5亿元。2013年，天长国省干线公路建设投资超过10亿元，在建工程里程超过200公里。如今，黄浩的底气足了：与邻省交界的道路规格已经超过对方，网上“点赞”的人也多了。
    2012年，安徽国省干线公路建设经历了“柳暗花明”的转折。此前，每年30亿至50亿元的投资规模已经持续多年。改革后，投资规模“应声而涨”，当年完成投资96.4亿元，2013年完成380亿元，在建项目总里程达5453公里。
    “国省干线公路建设能够走出困境，关键在于实现了‘两个转变’，修路由部门行为变成了政府行为，由行业行为变成了社会行为，这是根本性的理念转变。”安徽省交通运输厅厅长梅劲说，“国省干线公路是社会公共产品，应当由公共财政来提供。”
    “省市共建，以市为主”的新模式，也顺应了改革大势，体现了党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）中提出的“区域性公共服务作为地方事权”原则。但改革探索过程颇为曲折。
    安徽省公路局副局长孙东根介绍说，安徽国省干线公路建设体制改革大致经历了“三步走”：从交通公路部门“贷款修路、收费还贷”到“省市县共建”，再到“省市共建、以市为主”的新模式。2008年年底，成品油价格和税费改革以及取消政府还贷二级公路收费政策实施之后，普通公路融资陷入困境，由公路部门作为主体的建设模式走到尽头。
    2010年，安徽省政府出台《加快交通运输基础设施建设的意见》，提出“国省干线公路实行省市县共建”，建设资金由省市县三级政府共同筹集，但建设主体责任仍然由公路部门承担。由于“条”、“块”事权责任不清晰，投资无法保障，到2012年上半年，国省干线公路建设几近“断炊”。
    在这一背景下，2012年4月，安徽出台《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展实施意见》，提出“普通公路是重要的社会公共产品”，明确“市、县政府为干线公路建设责任主体”，正式确立了国省干线公路“省市共建，以市为主”的建设模式。同时，明确支持各设区市成立交通投融资平台，负责国省干线公路建设的投融资，将“以市为主”的建设责任落到实处。
    安徽省政府也强化了支出责任。“十二五”后三年，省级财政预算每年安排15亿元，中央代发地方债中每年安排30亿元，与中央车购税给安徽省转移支付的资金共同作为资本金注入各市的交通投融资平台，在增加投入的同时推进建设资源“下沉”。
    向下放权，是激发活力的利器。改革后，安徽国省干线公路建设项目的前期工作审批权限下放至各市，各市上报的项目，只要前期进展快、手续完备，即可优先安排进入全省项目“大盘子”，并优先落实中央、省两级补助资金，激发了各市“我要修路”的内生动力。
    “以前是给钱就干，不给钱就不干，经常是上面催着干、赶着干。”滁州市交通运输局局长王义成对新模式带来的变化有着直接的体会，“现在是不等不靠，创造条件也要干。”在这一机制激励下，地方财力并不突出的滁州市，2013年国省干线公路建设开工率位列全省第一，投资完成率位列全省第三，当年超额完成投资近20亿元，是年初计划的近2倍。
    改革推进中，部分市将“以市为主”变成“以县为主”。部分像天长市一样财力有保障、修路动力强的县级市，主动迈出“以县为主”的步伐。

    从“收费还贷”到“平台融资”

    【成绩】18个市（县）交投公司注册资本超440亿元，撬动的建设项目投资规模超过1300亿元
    【启示】国有资本加大对公益性企业的投入力度，须走好整合资源、放大效应的路子，这也是铁路、保障房建设等创新投融资体制机制的重要方向
    一直到“十一五”末，作为省会城市，合肥境内的一级公路通车里程仅有42公里。合肥市交通运输局局长方正杰说，改革前的某些年份，合肥国省干线公路建设投资只有1亿多元。2012年，合肥启动建设总长155公里的环巢湖旅游大道和8条连接合肥经济圈其他市县的国省干线公路建设，总里程达496.5公里，总投资223亿元。2013年完成投资80亿元，今年预计完成100亿元。
    从1亿元到100亿元的跨越，离不开一个关键的角色——合肥市交通投资控股有限公司。该公司隶属于合肥市政府，总资产86.51亿元，对合肥市国省干线公路建设资金需求进行“兜底”。2013年，该公司的融资规模接近50亿元，有效满足了当年的建设资金需求。
    2008年年底，燃油税改革后，养路费、政府还贷二级公路收费相继取消，国省干线公路建设投资由公共财政来“埋单”。
    “理论上来说，车购税修路，燃油税养路。”合肥市交通运输局副局长黄永宏告诉记者。但目前中央车购税每年转移支付到安徽省的规模在40亿元左右，而每公里一级公路的建设成本在2500万元左右，这笔钱仅够修100多公里一级公路。
    这种局面下，支持各区市设立交投公司，成为安徽国省干线公路建设体制改革的关键点。在清理政府性融资平台的大背景下，迈出这一步需要很大的决策勇气。但降低政策风险、金融风险的唯一路径就是将融资平台做实。根据制度设计，安徽省将中央车购税补助资金、省财政预算资金和地方债资金作为各市交投公司的注册资本金，3年累计投入225亿元。同时，要求各市拿出部分商住用地和经营性国有资产注入交投公司。
    根据这一制度设计，各市广泛整合与交通运输行业相关的经营性国有资产来做实交投公司。芜湖市将加油加气站、公路户外广告、工程性采砂、汽车租赁、旅游集散中心的经营权注入交投公司；马鞍山市将港口岸线的有偿使用权赋予交投公司；蚌埠市将公路沿线服务区经营权注入交投公司。
    这些原本分散的经营性国有资产，在交投公司的平台上发挥了“聚沙成塔”的作用。至今年2月，全省18个市（县）交投公司注册资本累计达441.95亿元，实收资本累计336.9亿元，2013年累计融资97.83亿元。随着平台融资杠杆效应的发挥，目前全省在建的国省干线公路项目总投资规模达1307亿元，到2013年年底，已经完成投资502亿元。
    着眼长远，安徽国省干线公路在路网总里程中占比尚不到一成，未来建设任务更重、资金需求量更大。如何持续做大做强交投公司，探索吸引社会资本，持续提升融资能力、防控债务风险，仍是待解的难题。
    做实做强交投公司，顺应了《决定》中关于“国有资本加大公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献”的改革部署。当前，这种有益的改革探索具有更加直接的“外溢”效应。