交通运输部公布深化出租汽车行业改革两个文件征求意见情况

《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》社会公开征求意见工作于11月9日24时结束。一个月时间，交通运输部通过网站、电子邮件、信函、电话、座谈会等多种渠道征求意见。在对多人或者多渠道提交的完全相同意见进行归并后，共收到有效意见5008件。通过拆分处理，共梳理出意见6832条。其中，仅简单表示支持或者反对的态度性意见共903条，提出具体修改意见和建议的共5929条。

　　自10月10日两个文件征求意见稿发布以来，交通运输部听取了各主要“专车”平台的意见，并召开了多场专家座谈会；书面征求了地方人民政府和交通运输主管部门意见。各省交通运输主管部门和部分城市人民政府通过座谈会等形式听取并反馈了当地各有关方面意见。部分高校、学术研究机构、咨询机构、中介机构、媒体等也组织召开了不同形式的座谈会，并提交了相关意见和建议。

　　提出意见的有广大乘客和消费者代表、出租汽车和“专车”驾驶员、传统出租汽车企业、个体经营者和“专车”平台企业、政府及行业主管部门，相关研究机构、专家学者、媒体评论员等各方面群体。

　　从意见内容看，有的赞同和支持，有的批评和质疑，有的表明个人对两个文件的态度，有的针对相关重点问题提出意见和建议，有的对文件具体条款和文字表述提出修改建议，还有的反映当地出租汽车行业管理情况和个人诉求。

　　梳理有具体内容的5929条意见和建议，各方意见和建议主要集中在十二个方面：

　　一是出租汽车定位与方便群众出行的问题

　　二是网约车平台是否应纳入管理及管理方式问题

　　三是出租汽车新老业态是否应当实行数量调控问题

　　四是巡游车经营权管理改革问题

　　五是网约车车辆条件及准入方式问题

　　六是网约车驾驶员条件及准入方式问题

　　七是出租汽车价格机制及燃油补贴政策问题

　　八是规范网约车经营行为问题

　　九是驾驶员权益保障问题

　　十是加强打击非法运营问题

　　十一是私人小客车合乘与规范发展问题

　　十二是网约车计价器、标识、现有存量过渡等其他问题

　　（一）出租汽车定位与方便群众出行的问题（共97条）

　　主要观点1.认为出租汽车应定为公共交通的补充（81条）。

　　理由：应从城市交通和社会总体效益的角度考虑出租汽车发展定位，必须坚持公交优先的发展战略，出租汽车只能作为其补充；出租汽车是个性化交通方式，应侧重满足个性化和紧急、特殊需求，不能将出租汽车作为解决社会公众基本出行的交通方式；出租汽车从其社会公用的角度看，具有公共服务的性质，是城市综合交通体系的一部分，需要政府统筹发展。

　　主要观点2.认为出租汽车应定为公共交通的组成部分（10条）。

　　理由：部分省市的城市公共客运条例已经明确城市公共客运包括公交和出租汽车，建议明确出租汽车“是城市公共客运的重要组成部分”；对于公共交通相对欠发达的城市，出租汽车仍是市民主要的交通出行方式之一，应该纳入公共交通范畴。

　　其他零散意见6条。

　　（二）网约车平台是否应纳入管理及管理方式问题（共1022条）

　　——关于网约车平台是否应纳入管理（823条）

　　主要观点1.网约车平台应纳入管理（497条）。

　　理由：网约车本质上就是出租汽车服务，互联网只是为出租汽车客运业务合同的签订和履行提供了新的手段；网约车不是拼车，是一种新型约租车模式，无关“共享经济”，涉及全体使用各种交通运输方式的人的效率与公平，这是政府必须制定适当管制措施的依据与基本出发点；为平衡各方利益，促进互联网+交通健康有序发展，必须纳入政府监管；网约车发展过程中暴露了主体责任不清、不公平竞争、信息安全风险等问题，亟需监管。

　　主要观点2.网约车平台不应该纳入管理（326条）。

　　理由：网约车是市场自发形成，政府应尊重市场优胜劣汰规律，加强事中事后监管，保障市场的公平与法治；网约车经营服务是网络信息服务，不是运输服务，不能用监管出租汽车的思维对待这种新兴产业；网约车体现了共享经济的理念，是区别于传统出租汽车的一种新业态。

　　——关于网约车平台管理方式（199条）

　　主要观点1.网约车应按照新业态纳管，对网约车和巡游车实施分类管理（148条）。

　　理由：巡游车承担“一般人群的特殊出行”和“特殊人群的一般出行”，对于“特殊出行”和“特殊人群”，其提供的出行服务不可替代，因而具有公共性，政府需要从公众利益出发对其进行治理。而网约车面向具有高支付能力、高品质的个性化出行服务，两者在定位上有较大差异，应实施分类监管。

　　主要观点2.网约车平台不应该按新业态管理（40条）。

　　理由：网约车平台不能打着创新或者共享经济的幌子搞特殊，应当与巡游车政策一致，彼此公平竞争。

　　其他零散意见11条。

　　（三）出租汽车新老业态是否应当实行数量调控问题（共362条）

　　主要观点1.认为应该实行数量调控（239条）。

　　理由：应系统考虑城市综合交通体系的建设和发展，坚持公共交通为主、出租汽车补充的顶层设计，坚持对出租汽车数量进行科学的总体管控；城市道路承载量有限，出租汽车作为个体化交通方式不应无限制地发展；国外城市早已有放开出租汽车数量管制但导致出租汽车数量过剩、无序竞争、服务质量下降、行业混乱，随后又恢复管制的失败案例；网约车在接载乘客前后也存在无效空驶，在运输过程中对道路交通资源的占用率并不比私家车低，应与巡游车一样，实行数量调控；城市规模、城市交通模式、交通出行结构都是在不断发展中的，出租汽车的数量和比例也应随之动态调整。

　　主要观点2.认为不应实行数量调控（123条）。

　　理由：出租汽车数量应实行市场调节机制，由市场需求决定市场进出，避免行政干预；放开出租汽车数量，可以有效解决“打车难”；实行出租汽车数量调控，保护既得利益者，有行业垄断和利益寻租的可能；网约车是“互联网+”的产物，属于“共享经济”，不应设置发展障碍。

　　（四）巡游车经营权管理改革问题（共535条）

　　大部分意见认为，经营权是传统出租汽车行业的焦点所在，经营权期限制、无偿使用、不得炒卖和擅自转让是政府坚定改革决心、斩断既有利益的举措，有利于减轻行业负担，有利于行业健康发展。

　　——关于经营权期限制（158条）

　　主要观点1.实行经营权期限制（39条）。

　　理由：出租汽车经营权属于社会公共资源，应当实行经营权期限制，可以有效建立出租汽车准入退出机制，通过服务质量招投标等方式实行优胜劣汰；可以抑制非法哄抬经营权价格，降低出租汽车经营成本。

　　主要观点2.不实行经营权期限制（106条）。

　　理由：现有经营权大多是通过高价买卖获得，明确经营权期限后，到期收回将影响经营者的权益；经营权设定期限，到期收回再投放，容易造成新的权力寻租；出租汽车行业是为乘客服务的，经营权应与服务质量关联，不应简单确定期限。

　　其他零散意见13条。

　　——关于经营权有偿使用（69条）

　　主要观点1.实行经营权无偿使用（40条）。

　　理由：经营权无偿使用可以减少经营成本，减轻出租汽车经营者的负担；经营权有偿使用导致私下交易和转让普遍存在，经营权有偿使用会造成巡游出租汽车与网约车之间不公平竞争。

　　主要观点2.实行经营权有偿使用（19条）。

　　理由：现有经营权大多是通过高价买卖获得，无偿使用会造成个体承包者经济损失；无偿使用可能造成公共利益流失；无偿使用增加了权力寻租空间，导致垄断阶层和垄断集团更加稳固。

　　其他零散意见10条。

　　——关于经营权转让问题（177条）

　　主要观点1.应当禁止经营权擅自转让（115条）。

　　理由：出租汽车经营权属于公共资源，私下炒卖和擅自转让，造成公共利益流失；经营权转让将提高经营成本，加重驾驶员负担。

　　主要观点2.经营权可以有条件转让（62条）。

　　理由：现有经营权大多是通过高价买卖获得，禁止转让将导致个体经营者投资贬值；明确经营权转让条件，使其风险可控，既有利于维护市场秩序，也有利于保护经营者权利。

　　——其他零散意见131条，涉及经营权配置、经营权管理、经营权准入退出机制方面。有的意见认为“出租汽车必须确权，实现责权利统一，因历史原因形成的挂靠经营模式，可以通过经营权收购、经营权入股等方式逐步实现‘两权合一’。”有的意见建议“诚信考核是针对从业人员服务质量的考核，不应该和经营权退出挂钩。”

　　（五）网约车车辆条件及准入方式问题（共1020条）

　　——关于网约车车辆性质（846条）

　　主要观点1.网约车车辆性质应登记为“出租客运”（440条）。

　　理由：我国对于营运和非营运车辆实行严格的区分管理，两者在车辆的安全检测、驾驶技能、报废年限以及保险税费等方面都不同；网约车和巡游车作为出租汽车的两个类别，都是营运车辆，都应当登记为“出租客运”；应结合网约车特点修改《机动车强制报废标准》，适当延长报废年限。

　　主要观点2.网约车车辆性质不应该登记为“出租客运”（379条）。

　　理由：私家车从事运营符合“共享经济”，有利于提高资源使用率，有利于促进就业；相比于巡游车，网约车每日行驶里程较少，强制登记为出租客运，8年报废不合理，也造成资源浪费。

　　主要观点3.应创设新的一类“网络预约车辆”性质，制定符合网约车特点的报废标准（27条）。

　　理由：应以互联网思维定义一种新的车辆性质，界于“营运车辆”与“私家车”之间，或可单独定性为“网络预约车辆”，以一套新的报废标准确定报废年限。

　　——关于网约车车辆标准（117条）

　　主要观点1.明确网约车车辆标准应高于巡游车（98条）。

　　理由：网约车满足的是对出行品质要求较高，对价格不敏感人群的出行需求，应按照高品质服务、差异化经营原则，明确车辆档次和标准明显高于巡游车。

　　主要观点2.对网约车车辆标准和条件不作规定（19条）。

　　理由：应该根据市场需要确定车辆档次和标准，应当发挥平台作用，由平台设置车辆标准和营运年限，建议由经政府审核同意的监管平台依据相关条件审核后，为车辆发放预约出租汽车道路运输证。

　　——其他零散意见57条，涉及车辆许可申请人、车辆证件类型等方面。

　　（六）网约车驾驶员条件及准入方式问题（共205条）

　　主要观点1.网约车驾驶员应满足有关条件并取得从业资格证（126条）。

　　理由：驾驶员满足有关条件并取得从业资格，是保证道路运输安全的重要手段；从业资格是政府对于驾驶员提供客运服务相关从业技能的基础认证，如由平台企业自行把关，则缺乏公信力；驾驶员无序进入，乘客权益得不到有效保障；鉴于网约车提供差异化服务，应当规定网约车驾驶员条件应高于传统行业；细化相关规则，如“对于在经营过程中出现重大服务质量问题和重大安全生产责任事故、严重违法经营的从业人员实行终生禁入等”。

　　主要观点2.认为网约车驾驶员不需要取得从业资格证（66条）。

　　理由：网约车服务模式下，乘客在乘车之前即可以在信息平台上得知车辆及驾驶员信息；驾驶技能并非高要求的专业技能，没有必要设置准入门槛，而且网约车驾驶员大都为兼职，实行从业资格会挡住一大批人；网约车平台对驾驶员的审核已形成一定体系；网约车驾驶员服务评价结果由乘客决定，并能够实现事后追溯，可以由政府监管平台，平台监管驾驶员。

　　其他零散意见13条。

　　（七）出租汽车价格机制及燃油补贴政策问题（共361条）

　　——关于出租汽车价格管理方式（301条）

　　主要观点1.认为出租汽车应该实行政府定价（98条）。

　　理由：政府定价最具有公信力，有利于保持价格在合理水平；政府统一定价并向社会公布，才能提升交易效率，有效防止议价；网约车也属于出租汽车，应与巡游出租汽车一样实行政府定价，体现公平性；对于政府定价模式的相关建议，如建立更加灵活的运价评估和调整机制等。

　　主要观点2.认为应该实行政府指导价（112条）。

　　理由：应对出租汽车实行市场调节价，允许价格在一定比例内浮动，使其既能够适应市场变化，又能保持在相对合理水平；对于网约车，应实施政府指导价，限定高于巡游出租汽车的最低价格，符合其发展定位，体现差异化服务，促进良性竞争。

　　主要观点3.应该实行市场调节价（91条）。

　　理由：政策制定通常滞后且不可随机应变市场需求变化；实行市场调节价，有利于企业利用价格杠杆灵活调节供求关系，促进市场竞争；巡游车应与网约车一样，实行市场调节价，以促进巡游车提升服务。

　　——关于燃油补贴问题（60条）

　　主要观点1.出租汽车不应享受燃油补贴（35条）。

　　理由：从城市交通体系发展定位来看，出租汽车不属于公共交通，不应享受燃油补贴；“不能用纳税人的钱为出租汽车发放临时燃油补贴”。

　　主要观点2.出租汽车应该享受燃油补贴（25条）。

　　理由：出租汽车，特别是巡游车为特许经营，运力数量、价格需受到管制，应享受燃油补贴；燃油补贴政策有利于保持出租汽车运价稳定，保护乘客权益，保障驾驶员收入和行业服务稳定；取消后驾驶员收益将受到较大影响。

　　（八）规范网约车经营行为问题（共644条）

　　——关于平台主体责任（42条）

　　主要观点1.平台应承担承运人责任（29条）。

　　理由：网约车平台是根据用户需求，组织调度车辆进行运输服务；平台在整个运输过程中制定了运输价格，制定了收益分配规则，对接入的车辆和驾驶员制定了相应要求，乘客直接与平台发生合同关系，因此是整个运输过程的组织者，而非单纯提供信息服务，应当承担承运人责任。平台作为运输服务组织者，从中获取利益，应当承当相应责任，责权对等。目前网约车平台通过“四方协议”等形式是为了规避法律责任，侵害了乘客的合法权益；应当明确平台的承运人责任，明确各方责权，在发生纠纷、事故时才能有效处理。

　　主要观点2.平台不应承担承运人责任（8条）。

　　理由：平台只是提供信息撮合服务，不是真正意义上的承运人；让平台承担承运人责任，责权利不对等。

　　其他零散意见5条。

　　——关于不正当竞争及防止垄断（152条）

　　主要观点1.支持关于不正当竞争及防止垄断的规定（87条）。

　　理由：大量补贴和低价运营将严重扰乱市场经营秩序；如出现网约车经营者垄断市场的局面，可能会为了攫取更大利益，侵害乘客及驾驶员权益；如形成垄断，公共服务由垄断经营者把持，无法保持公共服务的稳定性，一旦其退出市场，则出现服务空白。

　　主要观点2.反对关于不正当竞争及防止垄断的规定（53条）。

　　理由：网约车经营者的奖励和优惠活动是市场行为，且消费者使用优惠券、抵用券降低了出行成本，对消费者有利，政府不应过多干预；提前10日将奖励、促销方案向社会公告的规定无上位法要求；关于不得取得市场支配地位的内容与上位法冲突，变相扩大了不正当竞争或垄断的法律含义；只要具有市场支配地位的企业不滥用市场竞争地位，政府就不应行政干预。

　　其他零散意见12条。

　　——关于网约车保险机制（78条）

　　所有意见均认为应该通过购买保险的方式来保障乘客和驾驶员的合法权益，但对于购买保险的主体出现分歧，有意见认为保险应当由车辆所有者购买，有意见认为保险应该由平台统一购买。另外有意见提出，目前对于保险的规定过于简单，没有规定具体的险种和保险额度。

　　——其他零散意见（372条）：涉及网约车经营者基本义务、依法纳税、异地经营、接入平台数量、安全风险防控、服务标准等方面。

　　（九）驾驶员权益保障问题（共242条）

　　188条意见主要聚焦在是否建立劳动关系、承包费协商机制等内容，其余54条意见分别对驾驶员的社会保障、工作强度、职业病防护等提出了意见。

　　——关于签订劳动合同（64条）

　　主要观点1.应当签订劳动合同（19条）。

　　理由：不论巡游车还是网约车，经营者与驾驶员之间都符合事实劳动关系特征；驾驶员应依法享受保险、休假权等劳动权利，签订劳动合同有利于保护驾驶员合法权益。

　　主要观点2.不宜签订劳动合同（45条）。

　　理由：出租汽车经营者与驾驶员之间可能只是经济合作关系，不属于劳动关系，不应“一刀切”；对于轻资产模式下的网约车平台企业，要求其与驾驶员签订劳动合同将增加经营管理成本，改变了轻资产的互联网模式。

　　——关于承包费协商机制（99条）

　　主要观点1.支持承包费协商机制（71条）。

　　理由：通过平等协商，合理确定承包费，且根据实际的经营状况动态调整，既有利于降低驾驶员的经营负担，又有利于保持经营者合理收益。

　　主要观点2.承包费应该由政府确定（28条）。

　　理由：驾驶员与出租汽车企业相比处于弱势地位，不具有与企业进行平等协商的条件；各地的协会、工会组织不健全，也无法组织驾驶员与出租汽车企业开展集体协商。

　　——其他零散意见79条，涉及驾驶员的社会保障、工作强度、职业病防护等方面。

　　（十）加强打击非法运营问题（共176条）

　　所有意见均支持打击非法运营，维护公平竞争的市场环境。私家车从事营运本质上就是非法运营，应当严厉打击。目前，各地交通运输管理部门只是对从事“专车”服务的私家车进行处罚是不够的，问题的根源在于所谓的“专车”平台公然组织私家车从事非法运营，应当予以取缔。目前各地打击非法运营的部门协作机制不够健全，应当明确地方政府打击非法运营的主导地位。建议“像香港那样立法立规对‘黑车’长期保持高压态势，给市场一个公平竞争的环境”。个别意见提出，要对现行出租汽车数量管控政策催生出大量“黑车”的现状进行反思。

　　（十一）私人小客车合乘与规范发展问题（共205条）

　　主要观点1.应该发展私人小客车合乘（167条）。

　　理由：私人小客车合乘有利于缓解城市交通拥堵、促进节能减排；允许私人小客车合乘行为分摊出行成本，也方便群众出行；细化相关规则，进一步明确与非法运营行为的界限。

　　主要观点2.认为应该禁止私人小客车合乘（38条）。

　　理由：合乘与客运服务的界线难以准确界定；合乘双方身份信息无从考证，存在纠纷和安全隐患。

　　（十二）网约车计价器、标识、现有存量过渡等其他问题（共1060条）

　　除上述11个热点问题外，其他意见比较分散，涉及网约车计价器、网约车标识、现有“专车”存量过渡等方面，主要观点及理由如下：

　　1.关于网约车是否使用计价器问题。部分意见认为网约车目前使用软件计费的方式不符合国家《计量法》的要求；网约车使用计价器可以防止其在恶劣天气等特殊时段乱涨价，保护乘客利益。部分意见认为网约车交易价格事先由双方同意并确认，最终交易通过电子支付方式完成，与传统出租汽车完全不同；网约车的价格可能是动态调整的，计价器功能无法满足其定价要求；网约车安装计价器后有可能导致其巡游揽客，加大政府监管难度。

　　2.关于网约车标识。部分意见认为网约车应当喷涂有别于巡游车的标识，便于公众识别和执法监督；有的意见认为网约车定位与提供中高端服务，喷涂特殊标识将降低乘客体验；喷涂标识可能会导致网约车巡游揽客。

　　3.关于现有“专车”存量的过渡问题。有的意见认为应适度放宽准入条件，允许符合条件且有意愿的现有“专车”车辆及驾驶员“转正”；也有意见认为应该按新规的标准进入；还有意见认为现有“专车”都是非法行为，应坚决打击，不需设置过渡措施。