乘客为本 统筹兼顾 包容创新 ——交通运输部回应出租汽车改革焦点问题

做客嘉宾

　　交通运输部运输服务司副司长 徐文强

　　北京交通发展研究中心主任 郭继孚

　　中国政法大学知识产权研究中心特约研究员 李俊慧

　　交通运输部发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》(简称《指导意见》)和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(简称《管理办法》)以来，引发社会广泛关注。10月20日，交通运输部运输服务司副司长徐文强、北京交通发展研究中心主任郭继孚、中国政法大学知识产权研究中心特约研究员李俊慧做客人民网，就公众关注的出租汽车改革焦点问题回答网友提问。

　　反馈意见总体肯定改革思路

　　主持人：出租汽车改革两份征求意见稿一发出来就引起了大家的广泛关注。我们先来了解一下目前交通运输部收到的反馈意见有多少，这些意见都是关于哪些方面的呢?

　　徐文强：这两个文件从10月10日开始在交通运输部网站和国务院法制办网站同时公开向社会征求意见，我们安排了专门的工作班子，每天定时汇总、梳理各方面反馈的意见。现在的情况是这样的，截至10月20日12时，我们已收到网站提交的意见2155份，反馈电子邮件195封。包括“专车”驾驶员、出租汽车驾驶员、管理部门、乘客以及其他社会公众，提出了很多好的意见和建议。

　　总体上看，社会各界对两个文件还是比较肯定的。认为这次改革针对我们行业中存在的一些突出问题，旗帜鲜明地提出相应的改革措施，体现政府有担当、负责任的精神。同时，大家也认为把网约车纳入行业管理，实行分类管理、差异化服务的制度设计的思路，符合行业实际，也有利于行业的健康发展。这是《指导意见》的主流。

　　在这次征求意见过程中，大家还重点就如何处理经营权问题、网约车车辆准入条件、网约车运价管理、“顺风车”与“共享经济”等焦点的问题，提出了一系列意见和建议。我们通过各种渠道收集这些意见，也正在进行认真的梳理和研究。

　　国外对“专车”的态度更多考虑道路资源

　　主持人：一个新生事物的出现，在给我们带来服务的同时，也会出现一系列问题，这些问题要去提前防范它，一些发达国家是不是已经提前经历了这样一个阶段，其中是否有我们可以借鉴的东西?

　　李俊慧：我一直很关注国内外“专车”的发展变化。总体看，除去咱们国家之外，世界很多国家对“专车”采取的态度是不一样的。有的是禁止的，有的把它纳入预约出租汽车的体系，一些国家是把它合法化了。总的来讲，国外的做法禁得多，放得少。

　　我个人感觉，国外管理措施和思路的核心点是看城市的道路交通资源能否承载那么多的汽车。对于我国道路交通实际情况来说，特大城市道路本身就很紧张，出行的时候又有潮汐的现象，就需要综合来考量，在什么样的路段或者什么样的时间段让网约车或者“专车”服务来运行，我觉得的确要因地制宜，结合当地的实际来看。

　　改革核心是乘客为本

　　主持人：我们特别想知道这次两个文件出台的背后，是如何来考虑的，起初是怎样来设想推出这样两个文件的，起草的过程是怎样的，又有哪些创新点呢?

　　郭继孚：我本人很荣幸参与了这两个文件的起草过程。这两个文件的起草主要基于两个方面的考虑。一方面是传统出租汽车存在若干问题;另一方面，网约车这样一种新业态的兴起，需要一定的规范引导其发展。既要让旧的业态能够新生，同时又能够让新的业态更健康地规范发展。急需从这两个方面进行顶层设计。

　　徐文强：根据国家深化改革的部署，今年1月份以来，交通运输部成立了专门的改革工作组，进行了全面、深入、系统的调研。改革工作组调研了20多个不同类型的城市，召开了40多次座谈会、论证会和专题会议，参加调研、座谈的既有各级人民政府的负责同志和交通运输部门、公安部门等各相关管理部门同志，也包括出租汽车企业和“专车”企业、出租汽车司机和“专车”司机，人大代表、政协委员，还有相关科研机构、高等院校的专家学者，行业协会和消费者代表等。

　　为了保证文件能够平稳出台实施，我们对其中的风险点进行了全面评估;对两个文件是不是与上位法衔接、法律支撑基础方面也做了深入研究、充分论证。总体来说，这两个文件是在充分听取各方意见、反复研究论证、平衡各方面的利益，努力形成改革的最大公约数这个框架思路下起草完成的。这次改革遵循如下原则，就是“核心是乘客为本，关键是兼顾利益，途径是改革创新，前提是规范市场，方法是统分结合”，我们相信这些原则也是大家共同追求的目标。

　　李俊慧：通过我的研究，我觉得这次出租汽车改革在以下几个方面是有创新的：

　　第一，明确了出租汽车行业发展地位，就是它的政策主轴是优先发展公共交通，适度发展出租汽车和网约车。第二，对大家所熟悉的“专车”，秉承开放包容、鼓励创新的态度，可以说在世界范围内，我们第一次从国家层面出台了一个规定，明确给予“专车”合法化的地位。第三，对出租汽车行业历史上积累下来的一些问题，在顶层设计层面提出了解决路径，比如说对于运力规模的动态调整，比如出租汽车经营权要实行无偿使用、期限制。第四，对出租汽车司机也加强了保护。“份子钱”长期以来受到普遍关注，在制度领域对“份子钱”实行协商制度，建立透明的监管机制，这样有助于保障出租汽车司机的合法权益。最后，在国家统一要求之下，整个改革方案是希望充分发挥地方城市人民政府的主体作用，允许结合当地实际，因地制宜地制定实施细则。

　　把握四方面原则解决新老业态问题

　　主持人：这次出台的新规，主要是把握哪些原则?

　　徐文强：针对老的业态存在的问题，新的业态带来的问题，我们在制定文件时注重了问题导向，坚持“增量带动存量改革，细分市场提升运输服务”的总体思路，把握了四个方面的原则。

　　一是鼓励创新。鼓励现代信息技术在城市客运领域，具体说就是在出租汽车行业中进行应用。鼓励出租汽车服务实行创新，在优先发展公共交通的大前提下，促进出租汽车服务新旧业态的融合发展，更好地提高出行效率和品质，满足社会公众的出行需求。

　　二是依法行政。对于网约车经营者、车辆和驾驶员，按照《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第112项设定的出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证许可事项，依法实施许可管理。

　　三是维护稳定。本着疏堵结合、循序渐进的原则，稳妥处理改革、发展、稳定的关系，明确网约车发展应该遵循高品质服务、差异化经营的原则，与传统的出租汽车形成一个错位经营，各有各的发展方向，保证维护各方的合法权益，也有利于维护正常的市场秩序。

　　四是部门联动。因为网约车是一个跨界的服务，在监管上涉及到方方面面，通过制定实施法规的方式建立联合监管机制，实现部门联动，依法有效管理。

　　将引入互联网思维优化管理程序

　　主持人：根据新规，网约车平台分别要在全国2800多个地区进行报备，这样一来是不是会耗费大量的人力、物力?

　　李俊慧：在传统出租汽车行业，每个城市的出租汽车都有限定的经营区域。“专车”既然是出租汽车的一种形态或者组成部分，确实需要在县级以上道路交通管理部门申请经营许可，以保证其具备本地化的服务能力和管理能力。在车辆接入和驾驶员管理培训方面，“专车”平台负有一定责任。如果没有本地化的团队，出现服务质量纠纷时无法保障对司机和车辆的有效监管。

　　徐文强：一些平台企业和专家也向我们提出过这个问题。新的互联网技术的发展，需要在管理中引入互联网思维、应用现代的技术，我们也正在做这方面的研究和论证。大家的建议有合理的成分，我们都会认真地吸纳，对将来的管理程序和环节进行优化，最大限度地方便平台企业依法合规地开展经营业务。

　　车辆、人员符合准入条件才能健康发展

　　主持人：《指导意见》和《管理办法》规定，拟从事网约汽车经营的车辆，车辆使用性质登记为出租客运，对符合条件的驾驶员发放类别为预约出租汽车的《道路运输从业人员从业资格证》，这样是否会将不少参与经营服务的私家车排除在外?针对网约车经营者应当与接入的驾驶员签订劳动合同，有网友认为这样有违“共享经济”的初衷，这个观点是否合理?

　　郭继孚：出租汽车是关系到我们城市居民出行非常重要的服务性行业，制定市场准入条件和服务规范是必要的，也是保证行业健康发展、保证人们出行安全的重要措施。私家车和营运车在车辆的技术性能、安全监管的程度、报废的年限、保险和驾驶员资质方面都存在着非常明显的不同。不过保障安全的度到底是多大，用什么样的程序，我觉得从征求意见的过程当中，大家仍然是可以畅所欲言的，共同完善认定的标准和过程。社会上认为新规出来以后，就把“专车”管死了，其实不是这样的。新规恰恰是明确了“专车”这种服务的合法性，是一种进步。

　　李俊慧：与接入的驾驶员签订劳动合同，可以更好地保护司机的合法权益。目前很多“专车”司机属于兼职，在兼职劳动的情况下发生意外，各种权益是没法得到保障的。

　　对于有违“共享经济”初衷的观点，我认为“专车”业务，包括后续的很多其他相关业务，主要是以营利为目的。推动商业公司运营的投资资本，也是看到它有广阔的商业前景，可以产生经济效益，并非“共享经济”。

　　“拼车”、“顺风车”不会产生额外的资源占用，提高了出行效率，才算真正意义上的“共享经济”。但是如果是以经营为目的，就会增加变量，额外占用道路资源。有“共享经济”的外衣，但没有实质，因为大家都是冲着营利目的去的，不是真正意义上的“共享经济”。

　　不限制“专车”平台做大做强

　　主持人：针对网约车经营者在服务所在地不应具有市场支配地位，是否会锁定平台发展空间、违背市场规律、阻碍公平竞争?

　　徐文强：作出这项规定的目的是为了避免和防止一些“专车”平台滥用市场支配地位，操纵市场价格。政策的出发点是为了避免“专车”业态在发展中产生的市场垄断，进而通过垄断侵犯消费者的合法权益、扰乱正常的市场秩序。新规没有限制“专车”平台的做大做强。相反，我们鼓励“专车”平台利用互联网的优势，开展网络化的经营服务，来树立品牌、提高服务品质和服务质量。一个“专车”平台，只有做大了，做强了，形成网络化，有了品牌，才会提供更好的服务。这个规定的目的是为了限制垄断，防止通过市场的支配地位来操控价格，而不是限制它做大做强，新规会为“专车”平台的发展壮大创造好的发展环境。

　　拼车、顺风车体现“共享”值得鼓励

　　主持人：新规对“专车”进行了规范管理，“拼车”和“顺风车”以后是否会合法化呢?

　　徐文强：这次《管理办法》对“拼车”、“顺风车”有一条专门的制度安排。《管理办法》会不会把“顺风车”给扼杀掉了?这种担心是不必要的。相反，我们在制度安排中对真正体现共享的“拼车”、“顺风车”，给予了充分的发展空间。不以营利为目的的、双方共同分担出行成本的合乘，有利于缓解城市交通拥堵，方便公众出行，促进节能减排，有限地利用公共资源，不会过多地占用城市道路资源，具有积极意义，会鼓励它的发展。

　　《管理办法》第二十七条规定，“任何企业和个人不得为乘客和未取得合法资质的车辆、驾驶员提供信息对接开展运营服务。不得以私人小客车合乘或拼车名义提供运营服务”。意思是说，“拼车”和“顺风车”是受到鼓励支持的，但是不能以“拼车”和“顺风车”的名义搞运输服务。有声音反过来解读，认为是禁止“拼车”和“顺风车”，这是误读和误解。