创新构建交通新基建投融资政策体系——以智慧公路建设为例

交通运输领域新型基础设施建设（简称交通新基建）将更多新技术、新设备引入到传统基建，一次性投资建设的资金需求较大，在运营期，设施设备运维投入高、更新迭代快，持续性资金投入需求明显。传统交通基础设施投融资体系，难以适应交通新基建的发展需要。必须立足交通新基建的基本属性和投融资特点，推动有为政府与有效市场相结合，加快形成多元化、市场化、专业化的投融资体系。

　　交通新基建处于快速起步和技术加速迭代关键阶段

　　新型基础设施是现代化基础设施体系的重要组成部分，是实施创新驱动发展战略、推动经济社会高质量发展的重要支撑。

　　党的二十大报告对“优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，构建现代化基础设施体系”作出重要部署。2022年4月，中央财经委员会第十一次会议指出，要立足长远，强化基础设施发展对国土空间开发保护、生产力布局和国家重大战略的支撑，加快新型基础设施建设，提升传统基础设施水平。国家“十四五”规划纲要也进一步强调，加快建设新型基础设施，发挥市场主导作用，打通多元化投资渠道，构建新型基础设施标准体系。

　　当前，我国交通新基建正处于快速起步和技术加速迭代的关键阶段，立体智能交通体系加速构建，无人码头、自动驾驶等交通运输新形态不断涌现，以智慧公路、智慧航道、智慧港口、智慧机场等为代表的交通新基建，已经由试点示范逐步发展到全面布局、统筹推进的战略关口。

　　立足交通新基建健康持续发展，既要加强规划、标准等顶层谋划，形成规模效应和网络效益，也要充分认识交通新基建的投融资特征，在这一具有较强外部性的新兴产业发展的起步阶段，通过政府有效引导，建立公开透明的激励机制和稳定的市场预期，对于有效发挥市场对各类创新要素配置的导向作用、促进产业规模化和技术迭代升级具有重要意义。

　　交通新基建投融资特征不同于传统基建

　　交通新型基础设施是通过信息和数字技术的深度应用，实现传统交通基础设施转型升级的融合基础设施。智慧公路等交通新基建，具有基础性、公共性和正外部性等传统交通设施的共性特征，同时，也呈现出“软硬结合”、“虚实结合”和“上下联系”等不同于传统交通基础设施的特点。这些特点决定了交通新基建更加强调建设与运营的协同性、数据与设施的融合性，平台与服务的系统性，对于区域间、方式间、要素间以及规划建设的统筹协调要求更高。单纯依靠市场力量，无法有效引导创新要素向交通新基建领域配置，难以形成产业规模化发展和技术迭代升级的良性循环。

　　从投融资特征看，由于交通新基建将更多新技术、新设备引入到传统基建，一次性投资建设的资金需求较大。在运营期，设施设备运维投入高、更新迭代快，持续性资金投入需求明显。与传统交通基础设施相比，交通新基建的投融资具有以下特点：

　　投融资复杂性更高。交通新基建是硬件设施、软件系统、数据资源等多种要素的系统集成，各组成部分对投资主体、投融资模式、投资周期等需求不同，进一步增加了交通新基建投融资的复杂性。

　　投资不确定性更大。传统交通基础设施在技术标准、成本收益和运营模式等方面相对稳定，政府、社会资本、金融机构等对其投资运营结果的预期相对明确。交通新基建涉及的各类硬件、软件设施的技术边界和技术标准不断更新，技术更新迭代快，难以通过商业银行传统的资产评估方法进行价值评估。此外，投资、建设、运营和使用等不同主体的发展理念和利益诉求可能存在较大差异，使交通新基建也面临较大的不确定性。

　　投资运行闭环不成熟。虽然交通新基建可以改善传统基础设施的服务、管理水平和效率，但其投入产出效益的衡量和实现机制缺失，传统交通基础设施成熟的投资运行机制无法复制。商业盈利模式仍在探索之中，社会资本更多持观望态度。

　　交通新基建投融资面临多重困境

　　当前，智慧公路等交通新基建主要依托新建、改扩建等项目建设的融资渠道筹措资金，项目资金来源比较单一，而且因智慧化投入所能带来的预期收益增量存在较大不确定性。既有项目即使收入稳定，但所需的智慧化改造资金投入较高，仅靠企业自筹难以解决，特别是投资回收机制尚不成熟，对社会资本吸引力有限。因此，传统交通基础设施现有的投融资体系，难以适应交通新基建的发展需要。

　　传统交通基础设施融资方式难以有效支撑交通新基建。长期以来，我国交通基础设施建设形成了政府主导、以银行间接融资为主的融资模式。当前，传统融资方式的天花板效应逐渐显现，仅靠政府财政投入或者政府举债融资的方式，无法满足交通新基建持续、大规模的资金需求。

　　传统交通基础设施建设运营模式不匹配交通新基建。交通新基建要发挥出商业价值和社会效益，更加强调设计、建设、运维和服务的一体化。如果按照传统的项目式推动，必然带来建设与后期运营管理、功能设计与服务应用、供给和需求等各方面的分割，进而可能造成低效投资或者重复建设。

　　传统交通基础设施投资建设主体不完全具备交通新基建的能力。交通新基建的核心是数字和信息技术的融入及产业模式的创新，需要有高科技企业共同推动。虽然地方交投集团和建筑类中央企业等对传统基础设施建设运营管理拥有成熟的经验，但在新基建如何运营获利、如何选择和引进投资者、如何进行投融资合作方面等尚未形成行之有效的模式和经验，不足以独立成为交通新基建的主力军。

　　投融资政策制度相对滞后不利于交通新基建。当前，智慧公路等交通新基建涉及的各类硬件、软件设施，技术边界和技术标准不断更新，各组成部分的公共物品属性也完全不同。对于政府是否需要引导，在哪些领域、哪些环节以及采取什么方式引导等问题尚未厘清，相关规则制度有待细化和衔接，政策落实落地需要进一步深化。

　　推动有为政府与有效市场相结合

　　交通新基建事关我国交通运输现代化，事关加快建设交通强国。推进交通新基建持续健康发展，必须立足交通新基建的基本属性和投融资特点，推动有为政府与有效市场相结合，加快形成多元化、市场化、专业化的投融资体系，稳定市场预期，形成产业规模化发展和技术迭代升级的良性循环。

　　完善顶层设计，强化规划引领。适时研究制定交通新基建中长期及五年发展规划，将交通新基建发展思路和方向，转化为可落地的“施工图”。一是统筹传统与新型，明确发展目标、系统架构和实施步骤，形成适应技术发展的路线图和时间表。二是坚持统一规划、整体推进，统筹通道线网布局、建设安排和系统功能，实现规模经济和网络效应。三是统一系统的基础底座，完善标准规范体系，规范智能设备的性能参数和技术路径，避免形成“数据孤岛”“功能孤岛”。

　　建立健全投资政策和配套制度体系。一是研究制定符合交通新基建基本属性的投资政策，对公共属性强、技术成熟度高、综合效益显著的领域，按照政府应投尽投、应扶尽扶的原则，统筹考虑建设成本、地方财力与债务承受能力，优化投资结构，避免地区性、结构性的发展失衡。二是明确智慧化建设的实施范围、定额和取费标准，为投资建设、成本核算和绩效评估等提供依据。三是建立项目全生命周期绩效评价体系，明确考核目标和绩效指标，科学评价项目的综合效益。

　　培育壮大交通新基建投资建设主体。一是引导传统交投企业优化整合各类数据资源、技术资源与市场资源，加快向智能交通运营服务商转型升级。二是鼓励运营企业与相关高科技企业开展跨区域、跨领域的投资合作，有效聚集数据、技术、资本、流量等投入要素，打造一批行业领先的交通新型基础设施投资运营集成商。三是鼓励企业积极拓展应用场景，探索商业模式和投资收益闭环，创新可持续的运维模式，不断完善交通新基建产业链和生态圈。

　　构建多元化的市场融资体系。一是积极争取政策性贷款支持，将既有交通基础设施的智慧化提升纳入支持范畴。二是鼓励金融机构创新信贷支持模式，开发特色金融产品，创新知识产权质押、未来收益权质押、认股权证等抵质押模式，不断提升金融机构服务供给的适配性。三是支持各地积极探索存量资产盘活方式，推进通信管道、路域资产等相关路衍资源整合，探索商业化运营模式，打造路衍经济产业新业态，助力经济效益新增长点。