云南全国首推农村公路联动协管机制

       车辆从保山隆阳区板桥出发，沿着干净的刘霁公路缓缓地绕山而行前行，开往水寨霁虹桥。阳光从道路两旁树木穿透出来，打在车窗上。
　　“你无法想象这条路曾经飞沙走石、尘土飞扬。”同行的保山市路政工作人员感慨地说，这是隆阳区新建成的最后一条通村油路，今年4月30日才建成完工的新路，由于之前管理不到位，通车1个月后，这条农村公路砂石料泼洒、污染、超重损害公路的现象十分严重，这条被村民称为“幸福路”的刘霁公路差点就“千疮百孔”了。
　　然而，这样的状况在云南，并不是仅仅刘霁公路才存在，很多农村公路都曾经存在“一年修、两年烂、三年断”的现象。
　　如果说国、省道干线公路是全国的交通大动脉，那么农村公路就是毛细血管，沟通着城市和乡村，连接着产品和市场，直接服务于农业和广大农民群众。农村公路是整个公路网的基础，是农村最主要的基础设施。近年来，中央提出对农村“三农”问题的解决意见，公路成为最基础、首先要解决的问题。习近平总书记曾作重要批示，指出要通过创新体制、完善政策，进一步把农村公路建好、管好、护好、运营好。
　　云南省地处高原山区，公路交通对于人民群众生产生活意义重大。云南省委省政府、省交通运输厅历来重视农村地区基础设施建设，“十一五”以来，云南省累计投入农村公路建设资金724亿元，新改建农村公路15.1万公里，农村公路的发展进入了快车道。但是，小康之路“管好、护好”问题日益突出，尤其是重建轻养的现象比较突出。
　　“云南省公路总里程22.29万公里，其中农村公路达18.9万公里，占84.8％。”云南省公路路政管理总队总队长陈跃介绍，在云南农村公路被随意侵占、路面路基遭人为破坏的现象得不到及时发现，也无法当场制止，很多路段提前损毁，很多农村公路“泥泞不堪、晴通雨阻”的情况普遍存在。农村公路的管理保护及资金投入跟不上公路建设的发展速度，造成农村公路路政管理滞后和管理缺位等问题，建成的农村公路设施亟需加强管理保护。
　　据了解，2013年，云南省交通运输厅厅长刘一平连续两次召开厅务会专门研究农村公路路政管理问题，并在2014年全省交通工作会议上要求“研究出台指导意见，指导好农村公路路政管理”。
　　云南省公路路政总队工作人员表示：“研究建立一套适宜云南的农村公路路政管理体系迫在眉睫。”
　　为了切实维护好“农村公路”这一基本公共服务设施完好畅通，破解当前农村公路管护面临的各种难题，经过充分的调研准备，云南省公路路政管理总队研究构建农村公路路政管理体系的新方法，力争在路政联动协管机制上取得新突破。在全省范围内选定了昆明晋宁、曲靖罗平、保山市3个经济发展水平不同的地区作为第一批试点，推行农村公路联动协管机制，开始探索农村公路路政管理的新路径，探索如何管理好农村公路，探索如何结合把法律法规与村规民约相结合，达到有路必管、依法治路、依法管路。

4万余公里村道处于管理“真空” 长期失管

　　“云南省的农村公路存在管护体系相对滞后，法律法规对于农村公路适用性不强，人力资源匮乏，路产路权得不到有效保护，工作经费无保障等多方面的问题。”云南省路政总队的工作人员告诉记者。
　　据了解，2013年云南省1367个乡镇有1312个通沥青（水泥）路，通畅率达96%；14015个建制村有13874个通公路，通达率达99%，有6587个建制村通硬化路，通畅率达47％。云南省实行政府主导分级管理的路政管理模式，国省干线垂直管理，现行省、州（市）、县（市、区）三级管理体系，缺少乡镇和村的监管环节。《公路法》、《公路安全保护条例》等法律、法规，除了在公路行政等级划分上对村道界定处于空白外，设定的禁止条款、行政措施、处罚幅度均以满足于高速公路、国省干线公路管理为蓝本，没有考虑到农村公路在地理环境、使用人群、民风民俗等方面的特殊性。此外，农村公路服务对象主要是贫困群体，修路征地大多采用无偿方式，确权建档困难，路政执法在农村公路上实际操作性不强。
　　在历经“农村公路养护体制改革”及“成品油价格和税费改革”后，管养资金被全额拨付到养护部门，农村公路路政执法经费来源渠道被堵死。许多地方靠非税收入预算给予弥补，不仅容易扭曲执法行为还加剧了机构不健全、人员不足、装备落后等系列问题。 云南省路政总队工作人员算了一笔账：依据《中华人民共和国交通运输行业标准》路政员配备应达8400人左右，而目前现有农村公路路政人员1214名，仅为配备标准的15%，平均每人要监管159公里。路政机构以现有力量监管县、乡公路已经是捉襟见肘、目不暇及，云南省4万余公里村道基本处于管理“真空”，长期失管。

点、线、面结合 构建农村公路管护新体系

　　“农村公路是为民路、致富路、幸福路。”在晋宁六街镇基层执勤点，六街镇副镇长肖远昆说，要为农民谋幸福，就得让农民自己积极参与到爱护自家道路的队伍中来。
　　云南的农村公路呈现点多、线长、面广的特点，且“重建轻管”的情况严重。云南路政总队在全面调研掌握全省农村公路路政管理详细情况的基础上，着手对当前现状和存在的问题进行了深入研究分析，结合云南实际提出《构建农村公路路政管理联动协管机制》的方案。提出了构建省统筹、州（市）落实、县（市、区）主抓、乡（镇）监管、村协管的农村公路路政管理新体系的思路：探索在“县（市、区）—乡（镇）—村寨建立农村公路路政管理机构与沿线村寨联动协管机制；探索村规民约在农村公路路产路权维护中的积极作用；探索村寨设置路政协管站并在乡村聘用协管员对农村公路巡查及涉路违法事件的处置联动协管机制；探索通过联动协管机制逐步增强农村群众爱路护路热情的办法。以弥补乡镇和村监管缺位，开创村规民约与依法治路相结合的新路子，延伸路政管理基层细胞。
　　乡（镇）专管员及建制村协管员将在县（市、区）交通运输主管部门的指导下，协助县（市、区）地方公路路政管理大队开展管理辖区域内农村公路路政管理工作，承担协助执法、隐患排查、信息报告、宣传引导、制止损害农村公路的行为，在乡、村道路上进行日常巡视，协助维护乡、村道路养护施工现场秩序等职责。
　　据介绍，试点内容为探索在州（市）—县（市、区）—乡（镇）—村寨建立农村公路路政管理机构与沿线村寨联动协管机制，探索村规民约在农村公路路产路权维护中的积极作用，探索建立乡村协管员对农村公路涉路违法事件的处置联动协管机制，探索通过联动协管机制逐步增强农村群众爱路护路热情的办法。通过构建新的管护体系，延伸路政管理触角，弥补农村公路路政管理没有统一规范的空缺。
　　联动协管新机制的具体举措是构建专职路政机构与乡（镇）专管员、村协管员联动协管工作衔接机制，将部分管理职能赋予乡镇、把管理触角延伸至行政村，扭转县以下农村公路管理保护力量缺失的局面。其次，倡导公路法律、法规与村规民约相结合，引导村民争做乡村道路主人翁，依靠沿线群众力量管护农村公路，形成农民群众爱护农村公路、农村公路服务农村群众局面。

设立三个试点

　　因地制宜推地方特色试点工作开展以来，全省16个州市及试点县区、乡镇结合自身实际，成立领导小组、制定试点方案、加强保障力度，从机构设置、标准化建设、专兼职与协管之间的衔接等方面开展了有益的探索，试点工作全面推进并取得了一定的成效，显现了不同的工作特色。
　　试点地区的绝大多数建制村都及时召开村民大会形成了涉路村规民约，约束村民人为损害路产路权行为。部分村委会在人员集聚地设置爱路宣传设施，利用农村广播宣传涉路村规民约，并依据涉路村规与周边矿场企业、运输户签订护路责任状。
　　昆明市作为经济社会发展水平较好地区，市、县两级路政机构独立、完整，规范化建设基础好。着重探索实践乡（镇）、行政村路政装备配置标准，建制村协管站设置条件，乡（镇）专管员选配范围及定员标准，乡镇专管员工作规范等方面。
　　曲靖市作为经济社会发展水平中等地区，交通运输局内设路政科，且已将路政管理纳入政府综合性工作考核，充分发挥了考核“指挥棒”效用。着重探索实践管养联动机制的建立，专职路政机构与乡（镇）专管员、村协管员联动协管工作衔接机制以及村规民约在管理中的作用。把穿越城市和集镇的公路管护职责划分为各委、办、局、乡镇责任区，进一步落实了政府领导部门监管责任。此外，各乡镇通过村民听证会的形式对路政协管员履职进行考核，乡镇交管所（公路所）根据考核结果决定协管员的续聘及薪酬发放，既掌控全局也尊重自治组织意愿，调动了主观能动性。
　　保山市作为经济社会发展水平相对滞后地区，地方政府对路政管理工作重视度高，重组了路政支队和县大队。着重探索实践农村公路路政管理联动协管制度的建设；专管员、协管员经费管理、考核奖惩制度；探索政府投入及社会参与建设打谷晒场的“堵、疏”结合的治理方式，积累经验。“堵”、“疏”结合解难题。针对农村公路屡禁不止的打场晒粮现象，部分试点地区在加强路面管制的同时，探索“疏导”治理的路子。提出拟由村委会调整集体土地，政府补助、社会集资的渠道筹集资金，恢复建设打谷场的做法，力争从根本上解决农村没有场地打谷晒粮的难题。有的村级协管站还把路政管理与养护工作相结合，实施路政巡查的同时兼顾养护保洁，实现早发现、早制止涉路违法行为，同时也充分发挥了“路政管理作为预防性养护措施”的积极作用。

有限资金实现“四两拨千斤”撬动效应

　　时至今日，农村公路路政联动协管机制已推行半年。云南省公路路政管理总队总队长陈跃用“初步能达到预期效果，3个试点各有千秋”来评价云南省推行的农村公路路政联动协管机制成效。
　　为了确保机制创新工作落到实处，路政总队向云南省交通运输厅争取了400万元农村公路路政管理标准化建设资金，并自筹30万元，共计430万元用于路政联动协管机制构建试点。为了集中资金优势，确保机制探索能出成效，3个试点州市各补助100万元，试点地区不少于1个县全面推开村寨联动协管工作。其他13个州市各补助10万元，要求选择不少于1个乡镇、1个建制村开展联动协管及标准化建设试点工作。
　　资金配套上，采取省补与地方配套不少于1:1的方式，调动地方财政投入积极性，该项措施已带动16个州市配套资金超过800余万元，全省共计投入农村公路路政管理联动协管机制试点及标准化建设资金1200余万元，利用有限资金达到“四两拨千斤”撬动效应。
　　3个试点地区，还根据不同的地理特征，在道路两旁探索绿化与经济效益相结合的方式，提升村民参与爱路护路的积极性。
　　在罗平县裸可公路两旁，罗平县交通局免费为村民提供了3600余棵柳杉苗，由村民按照种植规范栽种到田间地头，这些柳杉成材后的经济效益由村民受益。在保山潞江镇邦陇村，村里因地制宜，在4公里道路两旁的田间地头免费为村民种了4000棵芒果树，既解决了道路绿化，也可增加农民的经济收入，据了解，三年投产后按每棵100元计算，每年可有约40万元的收入。
　　“云南农村公路路政联动协管机制在全国属首创。”云南省公路路政管理总队总队长陈跃告诉记者。他说，就目前而言农村公路路政管理单靠以法代管根本解决不了实质问题，一定要针对云南各州市的实际情况，探索各种不同类型的管理模式，做到提前介入管理，预防性管理、养护，在投入少量钱的情况，达到事半功倍的效果。明年，将对试点地区的工作成效做总结，从试点单位的不同模式辐射到不同的其他州市，形成几套经验出来，弥补一些管理模式和方法不完善的问题。“农民的路要管理好，一定要引导农民积极参与进来才能出成效。”