经营模式的制度思考

    高速公路服务区目前已经成为新的重要窗口和服务平台，在推进区域经济发展方面发挥着显著作用。但随着经济的发展，人们对高速公路服务区的经营管理提出了更高的要求。 

　　为了顺应和满足社会公众高速出行的新需求和新期待，进一步提升高速公路服务区功能设施、服务质量和管理水平，明确高速公路服务区投资者、经营者、使用者和行业管理者的职责分工，构建权责清晰、分工协作、高效运转、制约有效的运行机制和保障体系，充分发挥高速公路服务区的社会经济效益，根据有关法律法规的规定，2012年，湖北省高速公路管理局起草了《湖北省高速公路服务区管理办法( 送审稿) 》（以下简称《办法》）。 

　　明确管理体制机制 

　　湖北省交通运输主管部门主管全省高速公路服务区工作，湖北省高速公路管理机构具体负责全省高速公路服务区的行政管理工作。高速公路服务区所在地公安、卫生、环保、工商、质监、价格、运管等部门应当依据各自职责，加强对服务区社会治安、食品卫生监督及高速公路医疗救助、环境保护、经营和公平交易、计量、价格等监督管理（第五条第一至三款）。 

　　高速公路经营管理者（以下简称 “经营管理者”）具体负责高速公路服务区的经营管理工作（第六条）。由于服务区经营权可以单独转让，高速公路经营管理者不一定拥有服务区经营权，但无论是否转让，高速公路经营管理者是不能回避服务区作为高速公路服务设施，应当保持其服务设施完好和服务功能完善的法定责任和义务。《办法》明确规定，无论服务区经营权转让与否，服务区公厕、停车广场、休息座椅、保安、保洁等公益性服务，由高速公路经营单位负责。 

　　保障维护资金来源 

　　过去服务区的经营属性，导致服务区维护资金得不到保障，服务区的服务功能得不到充分发挥：有的经营管理单位对服务区经营权高额转让或者进行承包经营后，将所得收益不再用于服务区的维护投入，造成服务区服务项目的价格高昂，社会公众无法接受；有的经营管理单位甚至对没有经济效益的服务区干脆关闭了事，不予投入。为改变这种现状，《办法》规定，经营管理单位应建立服务区专项维护资金，用于服务区维护和公益服务支出。高速公路服务区经营权转让收入、承包租赁收入等应优先用于服务区维护和公益服务支出，不足部分应从通行费收入中列支（第七条）。 

　　规范布局和建设管理 

　　服务区的建设规划，应当符合以下要求：一是要符合高速公路路网总体规划；二是要符合国家、湖北省关于高速公路服务区用地指标及服务区间距要求；三是要与实际及未来的预期交通量相匹配，满足交通服务需要；四是要具备供水、配电等必备基础设施的建设条件；五是要符合安全、节约和环保要求（第八条）。

　　鉴于服务区建设项目属于基础设施建设项目，《办法》规定，在已开通运营的高速公路中新建或者改扩建服务区的，由经营管理者按公路附属服务设施基本建设程序组织实施（第十四条）。为防止服务区项目建设的随意性，防止擅自改变规划批准的标准和规模、变更功能或建设地点等，《办法》规定，高速公路服务区建设应当严格按经批准的标准和规模建设，未经批准，不得扩大或减小规模、变更功能或建设地点（第十五条）。对于服务区建设项目完工后，应按程序经相关主管部门组织验收合格后方能投入使用。未经验收或者验收不合格的，不得投入使用（第十六条）。在服务区和停车区的间隔问题上，要求通行气候多变地区的高速公路，可根据实际情况增设服务区或者扩大服务区面积，停车区与服务区或停车区之间距离一般不小于15公里的最小间距（第十三条）。

     约束经营权转让行为 

　　服务区经营权作为收费公路权益的一种，不得擅自、变相转让。经批准的服务区经营权转让，分为与收费权合并转让情形和单独转让情形。 

　　合并转让情形在《收费公路权益转让办法》已经有规定，为了保持转让条款的完整性，《办法》对其进行了重申，即：确需转让，若与同一个收费公路项目收费权合并转让的，依照《收费公路权益转让办法》的规定，由具有审批公路收费权权限的审批机关批准；单独转让的情形，《收费公路权益转让办法》授权按照地方性法规或湖北省人民政府规章执行。湖北省并无任何地方性法规或省政府规章对此进行规定，因此，有必要在本规章中对此进行明确。《办法》规定，单独转让的，由湖北省人民政府交通运输主管部门批准（第二十二条）。这里的审批机关的设定，是根据上位法的授权进行明确，并非创设行政许可。对于单独转让服务区经营权的，对受让人应当具备的条件及转让的程序，《办法》参照《收费公路权益转让办法》进行了明确规定。