公路收费问题起争议 高速公路改革再临新瓶颈

自1984年国务院提出“贷款修路、收费还贷”政策至今，已有20余年。一方面中国的公路建设在市场化方向上取得了跨越式的发展，另一方面公路的收费问题一直是人们争议的焦点。

　　在公路收费问题反复受到“永远还不清贷款”的诘问中，我国公路投融资体制改革也再次面临一个新的瓶颈。

　　高速公路收费问题起争议

　　今年7月12日，北京市民赵建磊和北京德恒律师事务所律师吴朝华走进丰台区法院，递交了一份诉状，要求京石高速北京段退还已经收取的高速费5元。这是京石高速首次因收费遭到诉讼。

　　丰台区法院7月20日宣布对此进行立案。目前吴朝华正在等待法院的通知，准备进行开庭前的证据交换。

　　7月9日，赵建磊开车从北京良乡进入京石高速北京段回市区，到达杜家坎收费站时照常缴纳了5元的通行费。收费票据上盖的是“北京市首都公路发展有限责任公司”的财务章。

　　赵建磊随后获悉，今年4月，“北京市首都公路发展有限责任公司”已经变更为“北京市首都公路发展集团有限公司”。

　　赵建磊认为，根据《中华人民共和国发票管理办法》相关规定，“开具发票的单位在办理变更税务登记的同时，应当同时办理发票的变更手续”，如果现在的发票上仍然使用已经不存在的法人名称的专用章，那么发票就没有任何意义，对消费者是一种欺骗行为。

　　《收费公路管理条例》第35条规定，“收费公路经营者不得有下列行为：不开具收费票据，开具未经省、自治区、直辖市人民政府财政、税务部门统一印(监)制的收费票据或者开具已经过期失效的收费票据。有前款所列行为之一的，通行车辆有权拒绝交纳车辆通行费”。

　　赵建磊说，根据这个条例的规定，京石高速北京段不仅应当退还自己缴纳的费用，还应该接受财政部门或者税务部门“责令改正，并根据情节轻重，处10万元以上50万元以下的罚款”的责任。

　　新法规能否规范高速收费

　　“公路收费期不得延长”——近日，很多媒体都以类似的题目报道了今年10月1日将执行的《北京市公路条例》(以下简称《条例》)中的相关规定。

　　京石高速首例收费诉讼案的原告方律师、北京恒德律师事务所律师吴朝华表示，非常高兴看到这一地方法规的出炉。不过对于今后法规将如何执行，吴朝华仍然存在一些疑问。

　　例如，《条例》第41条规定：收费公路收费期满应当按照规定拆除收费设施停止收费。“‘收费公路收费期满’如何界定？”吴朝华表示，《收费公路管理条例》规定，经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。但这25年是最高期限，并不是说所有收费公路的收费期限都应该是25年，如果某公路提前还清了贷款并取得了合理的回报，应该提前停止收费。

　　公路多元投资弥补资金不足

　　“截至2005年底，18省(市)收费公路银行贷款余额高达8000多亿元。”6月27日，审计署审计长李金华在给全国人大的报告中公布了审计署对收费公路审计调查的情况。

　　报告显示，“十五”期间，除北京和上海外，16省(市)新增的二级以上公路，有67%为收费公路，截至2005年底，云南、四川、黑龙江、重庆4省(市)的收费公路占二级以上公路的比例均超过了80%。这些收费公路的投资中，银行贷款等债务性资金占较高比例，如浙江、河南等10省(市)“十五”期间的收费公路投资共6400多亿元，其中有4700多亿元为贷款等债务性资金，占73%。大量贷款使收费公路债务负担偏重。截至2005年底，18省(市)收费公路银行贷款余额高达8000多亿元。

　　我国的高速公路发展从上世纪80年代开始起步。为了解决基础设施建设制约我国经济发展的问题，国家加大了基础设施建设的投资力度。而公路建设具有投资额大、建设周期较长的特点，虽然改革开放之后公共财政大幅增加，但是，对于动辄几十亿元的公路建设投资，政府还是显得力不从心。

　　考虑到“政府财力有限、有效投资不足”等原因，国务院于1984年提出了“贷款修路、收费还贷”政策。政策执行20余年来，多融资渠道的市场化运作的收费公路，确实从根本上改善了我国的交通条件。

　　经过近20年的持续快速发展，我国高速公路基础设施总体水平实现了历史性跨越。据有关部门统计，2003年我国新修通了4600公里高速公路，全国高速公路通车总里程延伸到2.98万公里。到2004年底，我国高速公路通车里程已超过3.4万公里，居世界第二位。

　　国务院2004年底审议通过了《国家高速公路网规划》。国家高速公路网规划采用放射线与纵横网格相结合的布局方案，形成由中心城市向外放射以及横连东西、纵贯南北的大通道。由7条首都放射线、9条南北纵向线和18条东西横向线组成，简称为“7918网”。总规模约8.5万公里，其中，主线6.8万公里，地区环线、联络线等其他路线约1.7万公里。

　　中国高速公路在迅速发展的同时，也暴露出很多问题。诸如总量不足，覆盖能力有限，尚未形成网络规模效益；没有制定全国统一的高速公路网规划，缺乏对各地高速公路建设进行指导和协调的强有力手段等。

　　经营性公路收益标准有待明确

　　世界银行日前在一份报告中指出：“中国高速公路通行费和国际相比偏高。”这份报告举例说，德国目前对货车收取平均每公里0.15美元的通行费，而中国的类似费用为每公里0.12美元至0.21美元。

　　美国的通行费可承受性(指私人汽车行驶1600公里所付通行费在车主收入中所占的比例)远低于0.5%，而在中国这个数字超过了2%。

　　吴朝华认为，国家的财政资金有限，公路建设的市场化融资无可厚非。但即使是进行市场融资，由企业经营，也不能改变其公益的性质，不能改变其促进、改善公共交通的目的，不能变为私有财产、沦为企业谋取利益的工具。

　　因此在允许市场化的同时，对收费公路经营者的监管就显得尤为重要，但是目前尚无这方面的明确法律规定。

　　逐利是企业的本性。吴朝华建议，既然是企业投资，那就应该允许其获得利润。但是由于公路作为公共产品的特殊性，其又不能完全成为企业无限期盈利的工具。国家应该事先明确企业收益率，也就是说，在企业收回投资后，取得了标准规定的收益，就应该停止收费。

　　公路投融资体制改革进入新阶段

　　“是该进一步思考中国公路建设投融资体制的时候了。”研究中国公路建设体制数十年的长安大学经济与管理学院院长周国光说，现在确实到了需要各方坐下来交流一下，解决体制中面临的新问题了。

　　中国目前已建成的收费公路，主要依靠贷款，因此我国公路收费站众多是难免的。但如果说在上世纪80年代到90年代，我国政府只有通过市场化融资，才能弥补政府提供公共产品能力不足问题的话，那么进入21世纪，我国政府已经开始具备这样一种提供能力以后，我国公路建设仍然采取这种方式，所弥补的则不是政府提供公共产品能力的不足，而是变成了个别部门借此获取垄断收入的机会。

　　周国光也认为，现在国家的财政和上世纪80年代末时的财政可谓天壤之别，政府有关部门应该考虑让公共财政负担高速公路建设的时候了。“美国等发达国家的高速公路建设经验我们应该借鉴。”

　　与国内的靠贷款修路不一样，美国目前已经建成的高速公路基本上靠的是政府税收。1956年，美国总统艾森豪威尔敦促国会通过了《联邦资助公路法案》，确立了高速公路的发展框架。根据这一法案，州际高速公路由联邦政府和州政府按照9∶1的比例出资。其中联邦资金由“联邦公路信托基金”提供。这个基金的资金87.6%来自机动车燃油税。美国政府当时认为，对于公路的使用，如果采取收费的办法，在公路上设卡收费成本高，还会给行车带来诸多不便。而征收燃油税是最有效、最公平的方法，谁开的里程多，使用道路多，谁交的税就多。

　　2004年国务院出台《收费公路管理条例》之后，有关方面就没有公布过公路收费的数量、用途等文件。6月28日，国家审计署向全国人大常委会提供的2006年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告中，仅有一小部分涉及了公路问题，而且主要是关于公路建设问题而非公路收费。

　　据了解，国家审计署已经对公路收费问题进行了专项审计，准备提请相关机构审议。