事关变革

2014年11月26日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》发布，提出“要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。”具体到公路投融资体制，强调要“建立完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式，完善收费公路政策，吸引社会资本投入，多渠道筹措建设和维护资金。逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，促进普通公路持续健康发展。”

　　在1月29日举行的交通运输部例行发布会上，交通运输部新闻发言人徐成光表示，今后收费公路改革将坚持四个原则：

　　用者付费、政府债务风险可控、鼓励社会资本投资（推广政府与社会资本合作等模式，通过规范的特许经营制度、合理定价和财政补贴，保障投资者合理的长期稳定投资回报，从而鼓励和吸引社会资本投资经营性公路）。最后一个是加强政府监管，实现信息公开制度化、规范化。

　　事实上，引入社会资本进入高速公路建设领域已经成为一种常见的公路建设融资模式，而比较突出的广东、浙江、江苏更是以P P P模式建设运营的经营性公路为主要方式。

　　为什么现在政府力推P P P？此前财政部楼继伟部长如此表述P P P模式对当前中国经济的意义，“在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业‘走出去’的背景下，推广使用P P P模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。”

　　由此来看，P P P对地方政府的第一个意义在于化解地方融资平台债务风险。

　　去年9月28日，重庆市交委分别与中交第一公路工程局有限公司等签署九龙坡至永川、南川至两江新区、合川至长寿3条高速公路投资协议。3条高速公路全部采用B O T+E P C建设模式,总长200公里、总投资约267亿元。事后当地政府是如此评价此次P P P——“3个项目全部由市外企业独资或控股，建设资金全部依靠外来投资和国家补助，没有增加任何政府性债务。”不增加任何政府性债务，是地方政府愿意引入社会资本的重要原因。

　　但仅仅从减少地方政府债务角度讨论P P P，可能还是低估了其意义。就像财政部楼继伟部长说的，“推广使用P P P模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。”那么，什么是宏观层面的体制机制变革？在我看来，很重要的一点就是把基础设施投资的主体从政府转向民间，让市场来决定基础设施投资的投资数量，而这可能是最为重要的。

　　以中国高速公路建设为例。截至2013年底，我国高速公路总里程已经突破10万公里，居世界第一。但是在这张华丽的成绩单背后也掩藏了很多深层次问题。2015年初，交通运输部公布的《2013年全国收费公路统计公报》显示，截至2013年底，全国收费公路累计资本金投入为16876亿元，占收费公路累计建设投资总额的31.0%。全国收费公路累计债务性资金投入为37556亿元，占收费公路累计建设投资总额的69.0%。更为致命的是，2013年度，全国收费公路收支平衡结果为负661亿元，即整体亏损661亿元。

　　为什么高速公路会呈整体性亏损？

　　很重要的一点是政府在对高速公路进行投资时并未进行成本收益分析。从各省市区公布的各地收费公路统计数据来看，其亏损情况跟全国的总体情况大致一致，尤其是中西部地区的收费公路项目，亏损更加严重，这是因为这些地区项目的资本金投入中债务性资金的比重更高，而其建成之后的车流量更低。在这些地区建设高速公路，如果不是浪费的话，也是属于效率不高。

　　而交通运输部《2013年中国交通运输行业发展统计公报》的数据也佐证了这一点。2013年全国国道网机动车年平均日交通量为1456 4 辆（当量标准小客车，下同），其中车流量较大的地区主要集中在京、津、沪、苏、浙、粤和鲁，上述地区国道网的年平均日交通量均超过2万辆。国家高速公路日平均交通量为22 450辆，日平均行驶量为162580万车公里，年平均交通拥挤度为0.37，分别增长5.9%、10.3%和5.4%。以上数据显示，在广大的中西部地区高速公路出现亏损实属正常。

　　那么，引入PPP后会发生什么变化？

　　一个可能发生的变化是，在那些车流较少的地区，可能不会有新的投资项目发生。作为社会资本而言，盈利是对投资的要求，因此它不可能会去做那些不可能盈利的项目。那意味着在实施P P P后，今后中西部地区的高速公路建设可能会放缓。必须指出的是，不在那些无法盈利地区建设新的高速公路并不意味着那里的交通没法得到改善，因为除了高速公路，还可以建设成本更加低廉的普通公路。

　　事实上，这也是今后交通运输部的改革方向，正如徐成光所指出的，“通过税收这种间接付费方式，提供体现均等化的普遍服务的非收费公路，主要由公共财政来保障建设、养护和运营管理的资金需求。”而高速公路并不是普遍服务，它是需要使用者付费来解决。

　　尽然今后中西部地区的高速公路建设会放缓，而普通公路则主要由财政承担，那是不是意味着社会资本投资高速公路无处可投？那倒未必，因为东部地区还有很多高速公路需要扩建，如早年建设的沈大、广佛、沪宁、京津塘和京港澳等高速公路，已经出现了交通拥堵、路面质量下降等问题，严重影响了道路的运输水平和交通安全，改扩建需求迫切。尽管这些改扩建工程虽然面临造价高、征地难、技术复杂等问题，但由于车辆通行量大，投资回报稳定，因此社会资本对此是趋之若骛。国家发展改革委在2014年5月份公布的80个首批基础设施等领域鼓励社会资本投资项目表，交通基础设施24项，其中就包含两条高速公路改扩建工程。

　　当社会资本进入高速公路建设之后，路政部门所需要做的就是履行监管职责，同时还需要防止“规制俘获”。履行监管职责并不难理解，因为社会投资建设和运营的高速公路需要符合相关法律法规的规定，服务要符合各种规范，但如何“规制俘获”？

　　规制俘获指的是那些为了公共利益而制定立法和政策会受到利益集团的阻挠，导致规制的最终结果与最初规制目的不一致。学界认为，一个行业主要寻求政府提供的四种政策：现金补贴、准入控制、对替代品和互补品的影响和价格固定。在一般领域，控制准入是一个产业寻求政治保护的最主要的政策，因为这样会放慢新企业进入和行业发展的速度，把有效率的企业排除在市场进入之外。

　　但是在高速公路领域，对替补品和互补品的影响显得格外重要。假设某机构承建了某条高速公路之后，以合同的形式约定在特定年份内排除政府允许建造相类似公路的特权，从而保持其收益。同时，我们还要警惕P P P领域的“价格固定”，尽管价格固定可以理解为是一种社会资本合理回报，但是如果没有一个公开透明的程序，价格固定往往会成为资本侵蚀公共利益的一种手段，如果是这样，那么引入社会资本就不会带来效率的提升，也与PPP的初衷相违背。

　　由此来看，尽管P P P可以改善地方政府的债务风险，但是如果监管能力与资本能力不匹配，那么PPP也可能导致更大的效率损失，这也是地方政府在从事PPP时不得不警惕的。( 来源: 《中国公路》 作者：上海金融与法律研究院执行院长 傅蔚冈 )