打破“世袭制” 回归“准公益” 湘潭市出租汽车行业体制改革成效显著

    2013年，湘潭市开展公交行业营运体制改革，取得了巨大成功。2014年6月，湖南省人民政府将新增出租汽车经营权审批权限和出租汽车经营权到期续牌审批权限下放到各市州人民政府。湘潭市人民政府决定，从2014年开始，逐步进行出租车行业改革，出租车服务质量和群众满意率有了显著提升。 
    一、湘潭市出租汽车行业的基本情况 
    湘潭市城区共有莲城、希望、宏运、鸿鑫、凌天旅游、红叶华达6家出租车公司，全市共有出租车1400台，从业人员近4000人，所有出租车均实行公司化管理，经营模式有3种：（1）“公车公营”模式，即公司全额出资购买车辆并办理相关手续后租赁给驾驶员，驾驶员每月上缴公司一定数额费用（平均5830元/月/台）的形式，这种模式共268台，占全市出租车总数的19%；（2）“合作经营”模式，即经营权使用费由公司出资、车辆购置等费用由驾驶员出资，经营使用权归公司，车辆登记公司名称，驾驶员每月上缴公司一定数额费用（平均2900元/月/台）的形式，这种模式共279台，占全市出租车总数的20%；（3）“挂靠经营”模式，即个体车主挂靠公司，每月上缴公司一定费用（300~800元不等）的形式，这种模式共853台，占全市出租车总数的61%。 
    二、湘潭市出租汽车行业的发展历程

    （一）出租车公司的发展历史

1996年以前，湘潭市出租车属于松散型管理，驾驶员取得经营权后自行运营。1996年5月，湘潭市人民政府要求湘潭市出租车必须实行公司化经营，于是，湘潭市迅速成立了20多家出租车公司，但因为规模小，门槛低，管理不到位，出现了严重的炒卖出租车经营权行为。特别是2006－2009年，一批四川和江西籍从业人员进入湘潭市出租车行业，他们高额炒卖出租车经营权，造成出租车行业管理严重失控，引发了80多名出租车驾驶员两次进京上访事件。2009年9月，湘潭市人民政府决定利用出租车经营权到期重新投放的时机，对出租车公司提出必须拥有100台以上车辆才能申请续牌的资质要求，促使湘潭市出租车公司从16家公司整合为8家。2010年8月，湘潭市交通运输局接管出租车行业，2013年提出必须拥有200台以上车辆才能申请续牌的资质要求，促使公司从8家公司整合为现有的6家，在公司资源整合过程中，一些公司通过收购、重组或合并组成现有公司。目前，现有的6家公司无论从办公场地、办公设施、车辆数量、机构设置、人员配备还是内部管理制度较之前都有了较大提升。

（二）出租车经营权的演变过程

出租车经营权是政府的一种公共资源，属于特许经营范畴。2001年以前，出租车经营权由公安交警进行拍卖，其中1996年以前个人可以参加拍卖，1996年后只对公司进行拍卖，经营权使用期限为8年。2002－2005年，出租车的经营权由湘潭市公安交警采取审批的方式出让，经营权使用期限为5年。2005年年底，出租车的特许经营权管理移交湘潭市公用事业局，2010年8月，移交湘潭交通运输局。2012年1月，湘潭市新增254个出租汽车特许经营权，湘潭市政府常务会议明确以企业服务质量信誉考核为主要依据的招投标方式进行投放，并实行“六统一”，经营模式为“公车公营”，经营权使用期限为4年，经营权费为4万元/台。2012年8月，政府对经营权到期的223台车以服务质量信誉考核为主要依据的竞争性续牌方式进行投放，并推行“公车公营”经营模式，但由于遭到驾驶员的强烈反对并发生群体性上访事件，经过多次协调，最后以“合作经营”模式，政府优惠经营权费1万元并让原车主继续续牌经营而平息这次上访事件。2013年8月到期的89个经营权仍然采用2012年“合资经营”模式进行投放，因车辆台数不多，没有引发较大的动荡。

三、改革前存在的主要问题及改革的背景

2013年2月，湖南经视连续三期报道湘潭市出租车拒载、拼客、议价等违规乱象问题，市民反映强烈。出租车行业服务质量较差、投诉量居高不下，行业监管不力，企业管理不到位，湘潭市人民政府和行业主管部门面临巨大的社会舆论压力，加之湘潭市正在创建“全国文明城市”，而出租车是城市的文明窗口，行业改革迫在眉睫。

为此湘潭市研究分析了当时行业存在问题的深层次原因，即出租车行业乱象的根源。

根源之一：运营体制不顺。“公车公营”、“合作经营”、“挂靠经营”三种经营模式在各家出租车公司并存，特别是“挂靠经营”模式，因经营权归属个人，经营权炒卖十分突出，一辆出租车牌照最高炒到40多万元，行业管理部门的监管很难到位，经营权的转手炒卖，滋生了复杂利益链，造成一部分驾驶员（特别是安徽、四川、江西等外地车主）将出租车作为一种投资，通过从别人手里反复转买拥有多辆出租车，自己当“二老板”不开车，甚至本人不在湘潭，而将车辆委托给“代班公司”代管或私自转包其他驾驶员，自己每天收取“份子钱”，而这些副班驾驶员或从“代班公司”承包车辆的驾驶员为了上交更多的“份子钱”，谋取利益最大化，就采取违规手段增加收入。加之“代班公司”对驾驶员的招聘基本无门槛，驾驶员普遍未在公司注册，未经服务资格上岗培训，人员组成鱼龙混杂，素质参差不齐，而出租车公司对这些驾驶员很难管控到位，因此加剧了行业的乱象。至2014年止，湘潭市已孳生的“代班公司”有20多家。“二老板”、“三老板”及“代班公司”层层榨取驾驶员的剩余价值，造成一线出租车驾驶员生存压力大，因而导致“多输”现象：“市民抱怨”、“的哥喊苦”、“政府头痛”。

根源之二：行业监管不力。一是行业管理部门监管不到位。其主要原因是：（1）法律法规滞后。目前，我国尚未出台一部有效管理出租车行业的法律法规，造成全国各城市对出租车行业的管理没有统一的模式。现有的地方性规章制度严重滞后，已不适应当前对出租车行业管理的要求。主要表现为：一是对公司管理和制约手段法律依据不足；二是对驾驶员违规行为处理力度不大，起不到震慑作用；三是对打击非法营运行为缺乏法律支撑。（2）监管手段落后。目前，湘潭市对出租汽车的监管手段较为原始，对出租汽车的违规行为依靠执法人员上路设卡设点拦车，查车比例低，安全风险高，冲关现象时有发生。如实现音频、视频同步传输等高科技监控手段，将增强驾驶员的守法自觉性，提高对出租汽车监管水平。（3）机构改革过程中未有效对行业进行监控。2008－2012年，湘潭市城市客运管理部门一直处于机构改革期，改革前原城建部门客运管理机构仅10名工作人员，对城市客运市场一直缺乏有力的监管。城市客运划归交通部门后，直到2012年底才正式成立市城市客运管理局，2013年度，湘潭市城市客运管理局举全局之力开展公交运营体制改革并取得巨大成绩，对出租车行业存在的问题没有进行认真研究和有效管理，因而形成当时管理混乱的局面。二是企业主体责任落实不到位。几年来各出租车公司不断进行资源整合重组，从2009年的16家整合到现在的6家，公司大部分的精力花在公司资源整合上，没有真正沉下心抓管理。加之，出租车公司一直存在集约化程度不高，公司化经营不彻底的问题，对驾驶员的考核制度不完善，控制力很弱，缺乏有效监管手段。尤其是对“挂靠经营”模式的驾驶员基本没有管控到位。

根源之三：驾驶员收入偏低。20世纪90年代末以来，湘潭市出租车一直没有调过运价，而且一直实行的是时距分离计价方式，这种单一的计距计价方式，只考虑了行驶里程计费，而缺少时间计费。近年来，随着城市经济发展和物价的上涨，驾驶员的运营成本越来越高，加之车辆质量问题、非法营运猖獗问题、城市道路拥堵问题等使驾驶员的压力越来越大。而出租车驾驶员职业是一个高风险、工作时间长、工作环境恶劣、职业病高发、牺牲节假日时间及不享受社会福利的职业，一旦他们所付出的劳动得不到相应的回报，就会感到心理不平衡并产怨气，一方面使他们不珍惜、不热爱这份职业，另一方面又通过议价、拼客、拒载、选客等违规手段来增加收入，这是造成行业带来乱象的重要原因之一。 

四、改革的思路、主要措施及成效

（一）改革的思路

出租车行业承担着公共交通的职能，具有公益属性，湘潭市将出租车界定为公共交通服务，明确出租车行业为“准公益”的角色定位，在管理模式上向公交车行业看齐，在出租车准入、数量、运价上全面实行政府管制，并破除行业暴利，加大政府投入，为民众提供优质价廉的出租车服务。通过改革触及出租车行业“根上的问题”，打破由于历史原因而形成的出租车牌照事实上的“世袭制”和投机预期，切断层层盘剥的食利链条，清理历史遗留问题，以2014年8月31日出租汽车经营权到期为契机，推行“公车公营”模式，以此推进出租汽车体制的全面改革。

（二）改革的主要措施

1.统筹规划，总量调控

根据综合城市面积、人口、道路、交通结构等因素，以《城市道路交通规划设计规范》中明确的出租汽车拥有量下限（人口大于50万，小于100万的城市每万人拥有量不少于20台）为依据，定期组织对出租汽车市场的论证评估，广泛征求社会各界意见，科学、适度地投放出租汽车运力规模。

 2.明晰产权，公车公营

根据原有出租车经营期限，按期收回经营权重新配置，实行有偿、限期使用，以服务质量信誉考核为主要依据面向有资质的企业法人公开竞标。通过实行出租车“三个一”制度明晰汽车产权，即经营权、产权“两权合一”，原有的“个人挂靠”和“合作经营”经营体制逐步转换为“公车公营”经营体制，达到“两制合一”，明确出租车租赁者、驾驶员为同一经营主体，达到“两体合一”。同时对出租汽车经营成本进行核算，由物价部门核定企业合理收费标准，将过去含糊不清的“份子钱”按月核定为公开透明的“租赁费”，严控企业投资利润，利润重点向从业人员倾斜，从而减轻从业人员负担。

3.整章建制，强化考核

制定出台《湘潭市出租汽车管理办法》、《湘潭市出租汽车行业准入与退出管理办法》、《出租汽车服务质量信誉考核办法》等规范性文件，建立健全出租汽车企业及从业人员的准入、退出管理机制和考评体系，严格实行优胜劣汰，对管理不严、经营不善的企业及多次违规的驾驶员清理退出市场，逐步健全主管部门监管企业、企业监管租赁者、租赁者临管副班驾驶员的三级管理体制，实现对“企业、车、人”管理相统一和以乘客投诉、第三方测评、安全营运为主要内容的服务质量信誉考核制度。

4.加大投入，完善设施

完善了全市出租汽车停靠点、专用服务区和相关标示牌的设置，解决出租汽车随叫随停、乱停乱靠等问题；合理规划和建设出租汽车综合服务网点，解决驾驶员“停车难”、“吃饭难”、“如厕难”、“休息难”、“洗车难”等问题，为出租车驾驶员提供“一站式”服务。同时，以“政府搭台、企业投资、商业运作、行业监管、长期服务”为总体原则，推进了湘潭市出租汽车服务管理信息系统建设，建立了“1套智能终端，3个中心，7个系统”的出租车GPS监控调度指挥中心，实现出租车机打票、录音、视频采集及实时传输、存储、实时跟踪、报警监控、投诉认定、服务评价、应急调度、失物寻找、动态稽查、信息发布等功能，刷一卡通（银联）及司机IC卡，提供电话、手机APP约车、广告发布等服务，对出租车全程营运情况实时监控，为准确、及时、处理各种违规经营现象及乘客失物寻找提供强有力的依据，从而提高出租车行业服务水平，推动出租车行业转型升级。

5.强化管理，规范行为

一是建立激励保障机制，加强从业人员职业培训和道德教育，增强其遵纪守法、文明服务的意识和荣誉感、价值感。大力弘扬行业服务新风，开展优秀企业、“文明服务出租车”、“星级驾驶员”、“最美的哥的姐”等评选活动，对涌现出来的先进典型给予重奖。二是提高从业人员收入。通过调整运价的经济手段，协调物价、税务等部门依法规范公司收费行为和标准，切实为从业人员增收减负。三是加强执法稽查力度，严格处罚标准，提高出租汽车违规成本和机会成本。建立行业“黑名单”制度，列入“黑名单”的，一律不准在全市从事出租汽车经营行为。执法人员每天上路巡查，同时不定期开展专项或联合整治行动，从而始终保持打击出租车违规经营及非法营运的高压态势。四是加大投诉处理力度。对投诉电话、市长热线和网络投诉案件，认真核实，严格处罚，性质恶劣的停运学习。五是严厉打击非法营运。联合湘潭市公安局、市城管执法局、市残联等部门组成执法队伍，广泛发动群众举报投诉，重点打击非法营运的“黑车”、残疾人机动车。

（三）改革取得的成效

明确出租车行业为“准公益”角色定位，打破由于历史原因而形成的出租车牌照事实上的“世袭制”和“以牌谋利”、“以牌投资”、“以牌腐败”的潜规则，使牌照正本清源，切断了层层盘剥的食利链条，清理历史遗留问题，实现了垄断式无限经营向有限经营转化；层层叠加盘剥的转包费用向透明合理租赁费用转化；政府从偏重“控制”向加强管理、加大投入转化。通过一系列改革和整治工作，目前，湘潭市一线驾驶员的收入较改革前大幅提高，经营权炒卖现象已基本杜绝，出租车投诉量同期相比下降45%，乘客失物寻回率上升50%，市民群众满意度明显提高，得到了湖南省委、省政府的认可和全市人民的高度点赞。

    五、存在的问题和建议

（一）存在的问题

1.维稳压力大。由于历史原因，出租车行业改革直接涉及部分人的利益，归根结底就是泡沫经济崩溃了，原先因炒牌价值几十万的出租车经营权直接缩水蒸发，这也是从业人员力争经营权归属问题并拒签合同、罢运、缠访、闹访的根本原因，这部分人员主要是拥有多台车的“二老板”和“代班公司”及个别近期高位接盘暂未收回成本的驾驶员。他们诉求是经营权投放个人，或者给予高额赔偿。另外由于网络便捷，传播性快，上访人员与各地“维权人员”进行串联，并制作煽动性视频在互联网、微博微信广泛传播，损害和攻击政府，试图将影响扩大至全国，通过舆论压力阻碍改革。

2.法律法规滞后。由于现有法律法规就出租车改革政策不明，一些文件政策可操作性不强，如有政策规定的似乎与市场实际和改革要求有脱节，有些想推进的改革措施，又缺乏明确的政策和法律支持。同时改革过程中上访人员就法律法规针对性提出大批量的政府信息公开申请、群体向法院提起诉讼，恶意举报主管部门领导违规、公司违法经营等，主管部门疲于应对，压力较大。

（二）相关建议

    1.我国各城市现状不一，有的城市情况更加复杂，改革的难度更加大，应实事求是，结合实际，制定相应的改革措施。

    2.加强顶层设计，建立和完善配套的法律法规。

    3.必须从提高群众满意度出发，依法依规依程序推进，才能保证改革的成功。

    4.妥善解决历史遗留问题，做好维稳预案，维护社会稳定。可以考虑以下措施：一是在一定期限内原经营者享有优先租赁经营权，之后中标的企业可以向社会公开投放。二是落实企业主体责任，出租车行业协会、公司必须制定必要措施，强化人文关怀，对条件确实困难的驾驶员给予人道主义救助及适当经济补助。三是政府部门也适当出台针对出租车行业的保障机制及政策等。

    5.应重点考虑行业管理部门机构设置及定位的问题。