PPP模式的障碍与关键

　　PPP有个非常重要的原则——Value for Money (VFM), 翻译成物有所值，意思是PPP模 式比政府自行投资建设交付同样服务使用更低的成本或获得更大的价值。

交通P P P模式的难点在于如何实现较好的盈利模式，目前交通P P P项目 盈利模式通常有两类方式一是政府补贴模式;二是土地综合开发模式。

　　P P P模式理论上既可应用于营利性、准营利性、甚至非经营性基础设施项目。为了促进PPP模式在我国的进一步发展和应用，中央和地方政府出台了一系列促进和规范P P P模式及民间资本参与公用事业的法律法规，为PPP的应用提供了法律保障和指导性意见,而交通建设作为推动P P P模式应用的主要领域，国家政策也给予大力支持，2014年全国交通运输工作会议就提出，“研究建立交通基础没施特许经营制度”,之后又“开展收费公路PPP建设运营管理融资模式试点”。 但是当前P P P在交通领域的应用还是会遇到许多障碍。

　　PPP在交通领域遇到的障碍

　　虽然P P P模式在我国交通基础设施领域进行了一些实践，但总体仍处于探索阶段，大力推广还存在一些问题。其遇到的主要障碍包括：

　　相关政策和法律不完善

　　目前，我国关于P P P的相关法规主要是来自国务院各部委和一些地方制订的管理办法，缺少国家层面的立法。这种通过采用发“通知”、“管理办法”来规范PPP遇到一些问题的方式，其法律效力较低，虽然对P P P项目实施有一定帮助，但难以支持PPP项目的规范实施和可持续发展。

　　政府对项目 PPP 准备不充分

　　政府方面准备不足，很难对项目经营情况做出充分的预测，也不能列明、事先公布项目实施的条件，而是处于摸索状态，给项目本身增加了不确定性，不利于安排项目的投融资方案，降低项目的投融资成本。同时，政府部门在P P P项目建设管理上作风强势，过多过细地参与了项目的很多微观方面，很多时候阻碍了私营部门参与的积极性。

　　资本市场和信用体系保障不完善

　　交通基础设施项目资金需求规模大，需要完善的资本市场和信用体系作为保障。近年来我国的金融、保险、银行业发展迅速，服务于中、小企业的金融服务体系得以加强，为PPP模式提供了融资体系、资金信用体系保障。

　　风险分配制度不成熟

　　对于收费设施，公共部门与民营部门之间就客流、票价、土地等重要风险的分配制度不成熟，客流预测通常具有较大的不确定性。政府部门往往对票价调整进行较强的管制，为此，增加了线路投资回收的不确定性，引发社会投资者担心。

　　合理的风险共担和收益共享机制缺失

　　P P P模式以合作过程中的风险共担和合作结果的收益分享为基础。而风险分担是否合理，收益分享是否公平都对项目的实施具有至关重要的影响。比如风险分担过程中，只有将特定风险交给最有能力承担这项风险的一方才能真正降低风险发生的概率以及风险所造成的损失。合理的收益分配是保障私人资本投资权益以及投资积极性的必要条件，同时也是保障公众对交通基础设施服务使用体验极为重要的控制措。

　　欠发达地区应用急需中央支持

　　对于经济欠发达地区，交通P P P项目的应用，急需政策扶持和中央财政资金大力支持。这些区域处于国家公路网的末梢，通行车辆大部分为区域内自有车辆、交通量偏低，收费公路项目效益普遍较差，收费还贷政策存在“效应衰减”;另一方面，这些地区财政收入偏低，面对规模庞大的基础设施建设，地方财政有限的补贴显得杯水车薪。而这些地区的一些交通项目具有较强的社会公益性，也具有较高的间接经济效益，不论是从拓宽融资渠道、防范政府性债务风险还是从提高管理效率的角度，对P P P应用都更为迫切。

　　国内外PPP模式的应用情况

　　英国:世界领先

　　英国在 PFI/PPP 领域处于世界领先的地位，已逐步建立起一套成熟的P P P模式管理制度，形成了完整的私营企业参与公共建设的推动机制。首先，成立了专业机构规范管理。英国采用三级管理机构，共同负责P P P模式运作。

　　一是财政部负责制定政策及批准纲领；二是由英国合伙经营机关向公共部门提供私营机构的专门知识及资源，并协助公共部门落实PPP模式的重要目标；三是由公私营机构合作署（由地方政府拨款成立的机构）向由地方政府协会委任的董事局问责，并为发展公私营机构合作的地方机关提供支持。其次，确立了完善的评价制度。财政部作为 PFI/PPP 的主管机构颁行了大量的指引进行政策层面的规范和引导，如《资金价值评估指南》、《定量评价用户指南》等。

　　美国:积极促进

　　美国于1985年成立了P P P国家委员会，以宣传和促进P P P模式。各个州及地方政府会根据自己的要求实行不同模式和不同程度的P P P,已有23个州颁布了专门的法律以促进P P P模式在国家交通运输项目中的应用，同时，国家地面交通政策和税收研究委员会在2007年表示：“P P P模式在地面交通系统的融资和管理中应该发挥更加重要的作用”。德州萨姆·雷伯恩收费公路、德州130国道第5和6段、印第安纳州收费公路、芝加哥高架公路收费公路等都是美国PPP交通基础设施项目。

　　澳大利亚：应用较多

　　在澳大利亚设有众多P P P中心以推进PPP的发展。澳大利亚联邦PPP中心于2008年出台了《联邦P P P政策与操作指南》，并建立了P P P项目储备库，各州在此基础上再制定本地的指南。联邦P P P中心仅是众多政府P P P中心中的一个，各州P P P中心发挥更为重要的作用。以维多利亚P P P中心为例，其隶属于财政局商务与基础设施风险管理小组，12名全职雇员专业涉及法律、经济、金融和工程等。维多利亚P P P中心具有制定财政局P P P政策与规章、帮助采购部门从费用角度审核P P P适用性、制定合同管理政策和向PPP项目提供咨询意见和开展培训等重要职能。澳大利亚建成的P P P项目有悉尼港隧道、墨尔本城市连线、东部公路、悉尼轻轨等。

　　香港：应用指南详尽

　　香港自20世纪6 0年代开始应用P P P模式。香港效率促进组于2007年和2008年出台两部P P P使用指南。第一部总结了以前PPP项目的经验，并识别当地医生及公务员所关心的领域，并尝试给出建议。第二部则更关注于如何成立一个P P P项目，其目的在于指导公共部门如何通过案例研究进行一个PPP项目，涉及如何对待私营机构、风险管理和绩效管理等。

　　从国内外PPP交通基础设施的应用经验来看，政府部门的有力支持、健全的法律法规制度、专业化机构和人才的支持是成功运作PPP模式的必要条件。

　　PPP模式应用的关键问题

　　应用标准

　　交通基础设施形态一般表现为三种形式：一是新建交通基础设施；二是需要改造和扩建的交通基础设施；三是已经建成的交通基础设施。目前我们所讨论的主要是针对新建和改建扩建的交通基础设施。

　　在交通基础设施领域是否应用P P P，首先应针对不同的项目作具体的分析。在财政部发布的P P P项目操作指南中，指出判断一个项目是否适合采用P P P的标准之一就是“物有所值”(V FM)是否最大化。V F M即资金价值最大化，是指在支付资金一定的情况下，获取最高价值的服务。为了确定是由公共部门直接投资还是采用P P P方式，往往要对这两种方式的V F M值进行比较。物有所值是指综合考虑全生命周期内项目采购的所有的利益、成本、风险后最佳结果，评估变量的价值需要一定程度的判断和定量分析方法的应用，即“物有所值是经济、效率和有效性的综合体现，具体如下：低价提供服务；由于关键风险较少，预期的经济回报有更大的确定性；由于公共部门关注的是服务交付而不是资产获取，最终用户受益更多。”物有所值除了不受备选交付方法(P P P与否)预算的影响，也应独立于私营财务安排的会计账目。不管借款是不是体现在政府的资产负债表上，备选方法对财政预算的影响都应该独立于政府的资源管理架构，包括PPP在内的私营融资模式若能比其他方式更好地保证物有所值就可以采用。

　　其次，针对不同类型的项目，也应采用不同类型的P P P。例如对于为解决拥挤问题而建设的交通基础设施，费用应全部向使用者收取，可采用类似于B O T的收取费用自立型P P P模式；对于为发展问题而建设的，既具有一定的公共产品性质，又具有一定的开发性，可采用合营企业型的P P P模式; 而对于为社会公益而建设的，则可采用向公共部门提供服务型的PPP模式。

　　盈利模式

　　交通PPP模式的难点在于如何实现较好的盈利模式，目前交通P P P项目盈利模式通常有两类方式:一是政府补贴模式;二是土地综合开发模式。政府补贴模式又可分为建设期补贴和运营期补贴两种模式。

　　政府在建设期进行投资或对私人部门进行补偿的模式较适用于前期对资金需求巨大的项目，此模式的实质是把项目的投资分为公益性与盈利性，公益性部分由政府投资，盈利性部分吸引社会投资，从而扩大资金来源，提高资金使用率，降低投资风险。

　　运营期补贴模式的实质是在项目的运营过程中，通过科学合理的补偿和一定的激励约束机制，保证项目的良性运转，达到项目公益性和经营性的统一。

　　交通基础设施P P P项目产品/服务价格问题是收费型项目成功的关键因素，关系到私营机构、公众和政府多方的利益，特别是完全或大部分依靠收费后的收益的P P P项目。价格的形成是政府、私营投资者和公众三者利益平衡的结果。

　　交通P P P项目的价格形成过程主要包括运营前的初始定价、政府补贴的确定以及项目特许经营期内因外部环境变化导致的调价等三个方面。对于初始定价，学术界以给出很多理论方法，如，收益现值法、重置成本法、现行市价法、多目标规划法等，同时为保证定价的科学性及合理性，政府主管部门应该主持召开价格听证会，听取各方面的意见，对初始价格的可行性进行充分地论证，并根据听证的意见进行一定调整，最后确定出项目的初始定价。

　　政府补贴尤为重要。城市交通P P P项目的建设不仅会产生经济效益，且能产生巨大社会效益，如带来项目周边人流物流的增加，使其周围的土地价格、房产价格上涨，也会使其附近或相关的其他行业的经济效益大增，且很难向这些非交通基础设施的使用者索取回报以阻止其效益外溢。从市场机制论的角度来看，城市交通P P P项目的外部性源于市场机制本身，市场经济的特征是私有财产权极大地刺激人们为自身利益而从事各种经济活动。在城市交通基础设施项目采用PPP融资模式时，私营机构和项目产品/服务的消费者都是理性的经济人，前者以利润最大化为目标且以市场价格进行项目经济评价，并以此作为投资项目决策依据，后者以效用最大化为目标作为选择交通方式的决策依据。总之，无论是交通基础设施项目的私营机构还是项目产品/服务的消费者都不会站在社会边际收益的高度做出决策。城市交通基础设施P P P项目的社会边际收益与私营机构投入项目的私人边际收益不一致时，就产生了项目的正外部效益。

　　为了引导P P P模式在国内的健康发展，利用民间资金进行城市交通基础设施建设，从而减轻政府财政负担，进一步促进社会经济的发展，政府必须对交通基础设施项目的外部效应进行矫正，采用合理有效的补贴方式。政府补贴的方式有多种，应根据不同的交通基础设施类型采取不同方式。就轻轨或地铁交通PPP项目而言，其主要的政府补贴方式有四种：根据投资机会成本确定合理的投资回报率及项目的经营成本，以确定政府对项目的补贴强度，东京地铁即采用了该补贴方式；按日常收支的赤字一定比例补偿，德国汉堡和加拿大多伦多采用了该补贴方式；按交通流量或客流量进行补贴；政府对交通基础设施项目在运营亏损期间的亏损部分给予补贴，巴黎地铁即采用这种补贴方式。价格调整则需要遵循效率、公平、可持续发展、激励等原则，保证以最低的价格提供产品/服务 (经济效益)， 同时要足够的激励作用 (合理的收益和风险控制)，鼓励项目公司改善服务， 提供新产品和新服务。

　　风险共担和收益共享

　　P P P项目是高风险型项目，公私双方应当在P P P项目特许协议中关于风险如何分担和收益如何分享达成一致。首先，实现风险在项目参与方之间合理的分担已经成为PPP模式的一个主要功能。PPP旨在将竞争性投标、弹性谈判以及在公私部门认可的基础上实现风险分担的优点集合于一身。对于政府和社会资本来说,为了确保在双方之间实现公平的风险分担,必须识别整个P P P项目特许权期内的潜在风险，并给出合理的评价。只有当实施和转让过程中的所有风险能够合理地分配给最有能力控制或愿意承担的一方,才可以激发利益相关方尽早地评判风险并采取有效的措施应对,才能真正实现系统的风险管理。但是,P P P项目面临复杂的技术、法律、政治、经济环境，涉及众多的利益相关者,风险分担决策更要考虑到政府部门和私营机构在风险态度、风险兴趣、投资收益期望、知识经验、管理能力等方面均存在的巨大差异,均衡不同的参与方承担风险的效益，制定动态化的风险分担机制。

　　其次，建立科学合理而又兼顾公平和效率的收益共享与分配机制是交通基础设施建设项目成功应用P P P模式的重要决策问题。政府部门作为交通基础设施P P P模式的发起人，其收益诉求并不是经济收益而是公共利益的保障、对私人投资方收益合理性的监督。私人部门参与交通基础设施建设项目的投资运营，其收益诉求就是追求资本的增值。

　　作为P P P模式下交通基础设施建设项目的主要投资人之一，私人部门不仅带来了资金，更带来了经验和技术，并承担了风险，所以，私人部门合理的收益诉求应予以尊重和保障。除了政府部门和私人部门之外，以各种形式参与项目的建设和运营的机构或组织，也为项目的收益做出了一定的贡献，这些机构和部门包括项目分包商、供应商、运营商、金融机构、保险机构、咨询机构等。而P P P的产品或服务的收益均来源于消费者且最终是由消费者承担或由消费者和政府（财政补贴）共同承担。对于私人部门来说，必然希望收益越大越好，而对于政府部门来说他们必然希望社会成本也就是项目收益越低越好。

　　因此 PPP模式交通基础设施项目必然需要在私人部门收益和社会公众利益之间进行权衡，公私双方的收益冲突不可避免地产生了。因此，基于“双赢”，投入、风险与收益一致，信息透明，公平兼顾效率等原则，建立交通P P P项目的收益共享与分配机制才能合理规避公私双方因收益而产生的不合作、对抗等问题。

　　运营与监管

　　政府部门加强PPP项目公司的监管，对交通P P P项目实现效益最大化是十分必要的。首先，交通P P P项目的公共性和盈利性要求政府的监管。其次，由于类似交通基础设施的准公共产品或服务领域缺乏完全的市场竞争，项目公司通过大规模生产准公共产品或服务以降低单位成本，提高效率，很容易在相应领域产生垄断，政府监管可有效避免项目公司的垄断经营。最后，通过有效的监管，可以激励项目公司加强管理，提高交通基础设施项目的整体效率。

　　政府监管方式与途径主要有合约监管、激励性监管、内部监管与外部监管相结合、实行问责机制等。而监管的组要内容则包括项目立项和特许经营者选择时期的准入监管，以及建设运营期的绩效评估与监管（包括质量、价格、服务水平、财务、公众满意度等方面监管）。P P P项目的绩效评估是政府机构或经委托的独立第三方利用专门的评价方法，依据制定的标准和程序，系统、客观的对整个项目的经济性、效率性、效益性和公平性进行评价，并通过对评价结果的分析，有针对性的改进项目实施方案、提高项目效率和公共服务质量。绩效评估作为对公共资源的使用和管理的一种有效衡量、评价与监督手段，在英美等发达国家的发展已有近百年的历史，并逐步形成各具特色的绩效评价体系。

　　对交通基础设施P P P模式应用绩效评估是从政治、经济、社会、生态等多方面，是对各种成本与效益进行的一种科学评估。绩效评估应当是P P P模式运作的重要组成部分，是PPP项目特许权期中不可缺少的信息反馈环节。通过绩效评估，反映出项目决策过程、建设过程和运营阶段中出现的一系列问题，并将各类信息反馈到决策部门，可以检验项目投资决策的正确与否，促进项目各项工作的不断改善，从而构成完整的绩效管理系统。

　　我国政府在交通P P P项目的监管中也还存在诸多问题，如PPP项目监管框架和体系尚未建立，政府监管跟不上PPP项目的发展；传统政府部门的监管方式与P P P项目运作体制相矛盾；监管过程中政府部门对于城市基础设施P P P项目的可行性研究、建设、运营及移交过程中产生的问题缺乏相应的管理对策等。针对以上问题，我国应采取制定完善的法律法规，设置独立的监管机构，保证监管程序公开透明、建立全方面的监管约束机制等措施，更好地发挥政府部门在P P P项目中的作用。( 来源: 《中国公路》 作者：黄伟 邵颖洁 袁竞峰 季闯 )