中美两国交通财政模式差异巨大

【编者按】在交通基础设施方面，美国面临着巨大的投资缺口，因此使用了提高燃油税、按里程收费、拥堵收费、土地溢价归公等多种手段。但无论怎样，美国交通基础设施建设的主要资金都来自政府财税，很少从市场融资，这与中国恰恰相反。本期腾讯思享会邀请美国明尼苏达大学Hubert H. Humphrey公共事务学院副教授赵志荣，为您对比“中美两国交通财政的模式差异”，希望可以启发中国相关制度设计者。

美国交通财政缺口大

赵志荣（美国明尼苏达大学Hubert H. Humphrey公共事务学院副教授）：这几年来，美国联邦政府、州政府和地方政府，一看到中国政府，简直是“羡慕嫉妒恨”，因为他们的交通财政遇到了很多困难。这张图是表示美国的交通设施很缺钱。

图表上有四根线，看最右边，从上数第三根线是加州政府这些年来每年所拿到的燃油税的实际金额。单从这根线来看，感觉还不错，毕竟每年拿到的钱越来越多。但最上面两根线，一根是消费指数，相当于价格的调整，一根是实际上路的汽车里程。如果把现在收到的钱跟价格指数、究竟用了多少车进行折算，就是第四根线，2010年美国所通用的燃油税实际购买力不足70年代的1/3。换句话说，真的是水深火热。道路系统跟很多其它设施一样，每三五十年就会遇到大的调整周期，到了这个周期又要花很多的钱，才能维护原来的水平或者更新换代。但到这个时候，钱却不到当年的1/3了。所以，遇到这些问题就必须要提出不同可能性的政策解决方案。

方案之一是加税。美国和其它相对发达国家相比，燃油税税率还是比较低的。因为燃油税很低，有些学者就会说，既然我们缺钱，就可以多加一点税。这是一种可能，但并不一定很好。为什么？因为还有第二种可能，就是对里程收费。

针对车主有非常个人化的计费系统

在美国有一个传统逻辑，就是道路设施用得多，就烧了很多油，所以应该交更多的钱。但现在有一些新车非常环保，几乎不烧油了，在这种情况下你根本收不到燃油税，怎么办？就是根据它的里程来收费。而且还可以把里程做得很细，你有多少英里是在城市里，有多少英里是在城市外面，你有多少英里是在高峰小时，有多少英里是在半夜，越是在拥堵的地方，越是在道路需求越大的时段，收费标准应该更高。在这个意义上，你可以想象一个非常个人化的计费系统，你能很清楚地衡量开多少公里所要面临的价格。这样可以更有效地引导人的行为，因为在美国很多情况不应该开车的，但却有了过多的汽车出行。

目前这种方法已经在美国很多州做了一些小型实验，但也遇到了一些阻力。第一个就是用户的私密性。因为大家首先想到的是，如果要跟踪我的里程，是不是用一个类似GPS的东西？政府会随时知道我的车子在什么地方，假如这个信息泄露出去，或者公众都能查到，可能会引起社会大乱。事实上，GPS不是唯一的办法。比如，我们在明尼苏达州研究的一种基于手机的定位系统，因为每一个手机都跟周围某几个机站进行联系，这是一种模糊定位系统，它可以提供足够的信息确定你的收费标准，但又可以把私密性的顾虑解决掉。这只是一种可能，还有很多机构在研究其它可能，比如IBM。为什么大家热门做这些研究？因为将来谁的方法成了市场标准，那么所有在美国的车上都会有你的东西，这是非常大的商机。还有一个阻力是收费的成本会比较高。现有的燃油税系统，收费是非常高效的，每征收一块钱的燃油税成本大概只有5分钱。但目前我们所试验的这些新办法，基本上每收取一块钱的成本要到1毛5分钱，所以我们希望它有更多的下降空间，才能让这些办法推广开来。

动态收取拥堵费可以调节路况

除了按里程收费外，还有一个收费办法是收拥堵费。收拥堵费的逻辑是，在拥堵时段，汽车上路所造成的成本远远超出了所燃烧汽油的价值。每一辆车都在为别人添堵，也造成了别人时间的浪费，时间浪费的背后都是很高的经济价值。我给大家一张图，希望这张图给在国内受拥堵之苦的人带来希望。

1970年代的新加坡竟然堵成这个样子，但现在非常畅通，原因就是新加坡用了非常激进的、调控拥堵的手段。比如车牌，远比北京、上海贵得多，甚至有一定的使用年限，过期后作废得重新买。另外，汽车在不同的时段、不同的路段都要收很多钱。还有一个例子是伦敦，伦敦是把市中心划一片，住在里面的人不用交钱，但住在城外的人每天要进去上班得交钱。

重点介绍一个我经常亲身体验的例子。在明尼苏达州的明尼阿波利斯城，它有一些专用路段使用一种User-Pay Principle（使用者付费）的系统。看这张图，左边的车道跟旁边车道是不一样的，它有一个特殊的标志，而且这个车道上只有一辆车，非常顺畅。

这条车道原来叫高承载专用道，只允许汽车上有两个或者两个以上的人才能上路的，如果只有一个人是不允许的。这是联邦政府对于汽车共享的一种鼓励，但却引发了新的问题，其它的一般性车道已经非常堵了，但这条车道的使用率却还不够。于是这几年进行了变革，把它转换为高承载收费车道。就是如果你的车上有两个或者两个以上的人，同样可以使用这条车道，而且不用交钱，如果你只有一个人，只要你愿意付钱，还是可以走的。支付的标准会在进入车道前的路牌上提示，直接告诉你今天想走这条专用道需要交多少钱，而且这个价格是每3分钟自动调节一次，用于自动调节在这条车道上的车速不慢于每小时75英里。换句话说，如果这条车道的车辆数是零，即便来了一辆空车，不用交钱就可以上路。当它的车辆越来越多，车速越来越慢时，价格就一直往上涨直到达到一种平衡。以我的亲身经历来说，走这条专用道大多数时间收费1毛5或者3毛，最多是2块钱。有时候右边可能已经堵了一个小时，这边不到10分钟就到办公室了。在你有紧急的情况下，这个时间还是很值得付出的。确实有很多人愿意花这个钱，而且这个钱被很好地利用了。这是拥堵收费的一个具体例子。

土地溢价归公是一种精细化土地财政

第三个交通财政的来钱途径是土地的溢价归公。一个城市通常地价高的地方，恰好是城市主干道交汇的地方，交通便利，自然地价上涨。溢价归公的中文翻译是孙中山先生比较早用的，我个人喜欢用的说法是一种精细化设计的土地财政。我没有把土地财政作为一个贬义词，因为世界各国的财政机制都是各种各样的土地财政，无非是用得好还是不好的区别。为什么说它是精细化设计的土地财政？因为它的征收范围往往更小，不是整个城市，而是个别地段。在个别地段，通过政府、市场和个人的充分沟通，让个人愿意在所享受的好处里回馈一部分，这时候就达到了反馈设施的作用。

我举两个例子。一个例子是土地储备银行。如果某个政府要先修一条路，尤其是要通过比较偏僻的地方，可以想象原来那个地方的地价是很低的。如果政府有能力在取得道路通行的地段之外，还控制一些用地的话，将来可以在土地升值之后卖出去或者出租出去，就可以换取一定的反馈。这种方法在香港用得很多，是一个机制。另外一个机制是协商征收。协商征收就是在某些情况下，你会发现有些业主自愿无偿地提供一部分资金或者一部分用地，用来换取某个设施从他那里经过。在美国用这种方法比较多的是弗吉尼亚州，弗州政府在设计高速公路网络时，会有一个阶段类似于国内的公示阶段，这时候很可能有大公司或者财团，愿意花钱要求路网增设一个出口或者一个连接段，既便利自己也惠及他人。这就是溢价归公。

美国交通财政主要依赖财税手段

我说了这么多税、费，很少说到借钱，这好像跟中国很不一样。事实上，美国政府建设道路设对融资的依赖度非常低。以高速公路为例，美国整个高速网络里，通过直接收费来偿还借款的只占每年经费的不到10%。即使这10%里，有一部分还是政府部门出的，一半左右是私有部门的。换句话说，中国广泛使用的通过私有部门借钱修路，然后通过收费还款，在美国用得非常少，5%不到。这个5%不到有它的历史原因，因为美国作为一个大的资本主义国家，对市场手段不是没试过。很早以前，不仅是美国，欧洲很多国家也有过这样一个历史时期，即大型基础设施依靠市场集资，修建以后再慢慢偿还。但是慢慢地，这些系统都出现了很大问题，不是没有能力偿还借款，就是没有足够的钱维持运营，结果阻碍了普罗大众的使用，所以慢慢才转到现在这样的机制。现在的美国走向了另外一个时期，即大量依靠政府财税而几乎不用市场的钱。

美国的政治逻辑很有趣，一方面美国人对市场是比较放心的，因为觉得市场有规范、有价格，另一方面对政府也比较放心，因为已经有了足够透明的法律、规范的手段来保证问责。在美国，大家最担心的是政府跟市场的结合，用国内的话说好听的是“官商合作”，说不好听的就是“官商勾结”。恰恰在官商合作时，有很多黑空间，一方面公司有想要赚钱的本质，另一方面又避开了政府透明规范的、民主的管理。

中美交通财政差异巨大

对比中美两国，美国的交通设施投资，有95%以上依靠的是政府的直接财税手段，而中国的高速公路，有95%靠的是市场化的运作，当然不是纯粹的市场，是政府引导的市场介入。即便同样是政府投入的部分，美国的联邦政府、州政府和地方政府都有和明确的分工，而且这个分工与各个设施效益直接相关，而中国是中央政府的直接投入比较少，更多还是靠地方政府，不管是公司运作还是自己筹钱。对于交通设施的公益性与融资的依赖度，美国的做法非常保守，美国大型交通设施对债务的依赖度非常低，相比之下中国非常高。而对于多种财税手段的应用，美国有很多系统化的税收工具可以保障专款专用，目前还正在考虑向里程收费转化，地方政府房还有地产税，反之中国专款专用的程度不强，收房地产税的阻力也很大。最后一方面是关于设施的定价水平，比如明尼苏达州有动态收费系统，中国的节假日高速公路免费也可以探讨，但还需要对制度设计进行更多的细节讨论。