澳大利亚公路养护事权划分和运行机制

　公路养护事权划分

 　　澳大利亚的公共行政管理系统主要沿袭英美模式。国家行政管理分为联邦、州(6个州和2个领地)和地方(约720个)三个层级。与政府分级管理相适应，实行分税、分级的财政管理体制。同时，联邦政府还通过较为规范的财政转移支付制度，尽可能使全体国民享受均等的社会公共服务。

 　　澳大利亚六州两区均有独立的立法权，全国没有统一的道路交通安全法，但联邦政府和各州政府都制定了一整套较为完善的道路交通法律法规，如《道路交通规则》、《安全驾驶规定》等。

 　　在昆士兰等州均有交通安全联席会议制度，定期召开安全联席会议，警察局、路政部门、交通运输部门、城市管理部门、司法部门、道路工程部门、科研机构和保险公司共同研究解决道路交通安全问题。

 　　总体来说，澳大利亚联邦交通部与我国交通运输部类似，几乎没有对路的直接管理事权。对于国道的发展，主要是通过资金调控引导各州做好国道的建设、养护以及事故黑点整治等事项，并从区域协调发展角度对农村公路进行适当补助。每个州有各自不同的体制，但国道、省道均为州交通厅事权，并直接负责建设、养护和管理。农村公路均由县郡政府负责。各州具有很大的独立性，有完善的法律法规体系，有效确保了制定符合自身特点和有利地方发展的法律法规及政策措施。

 　　建养资金来源和支出

 　　澳大利亚实行公路专项资金制度，国家和地方政府征收专门税收，归集成“资金池”，直接用于公路的建设、运营和养护管理，这种制度以道路使用者为征收对象，建立了公路各项费用支出与公路使用者的直接联系。同时，澳大利亚还通过颁布相关法律、法规，规范了该项资金的收支行为，提高了资金来源的稳定性和使用效率。

 　　政府资金来源

 　　在联邦层面，联邦运输部负责分配的资金来自于燃油税，约38分/升，约占燃油价格的30%。主要用于国道的建设，以及符合联邦政策的公路投资项目补助。在州层面，州政府主要通过征收面向驾驶员和车辆的税费维持公路网的运行，最重要的税收就是注册费（相当于我们原来的养路费）。此外还包括：驾照年检费、交通罚款、停车费等。在地方政府层面，资金来源主要是财产税，该项税收是地方政府提供公共服务支出的最主要来源，也是每个有房产的公民必须缴纳的费用。总之，公路用户税是长期稳定的公路建设资金主要来源之一。一般而言，约有70％的公路建设和养护资金来自公路用户税。

 　　作为公路建设资金主要来源与公路发展收益关系最密切的税种（如土地增值税、财产税、印花税）是地方公路建设的资金支柱。由于公路基础设施的社会公益性，在一定范围内使用一定数量的普通税收建设公路已在政府、经济学界及民间达成共识。

 　　政府资金支出

 　　澳洲联邦、州、地方政府分别对澳洲公路网不同等级公路的财政资金负责。联邦政府为连接个州府及中心城市的国道建设提供约70%的资金，但国道的管理仍归各州公路局。各州负责州道、连接主要城镇的干道的资金来源和管理，并为周内的农业和主要工业提供交通走廊，在地方政府管不到的地区，其地方道路也归州政府管辖。地方政府则负责除干线公路外的所有道路。

 　　在澳大利亚，国家投资建设的公路一般不收费，只有私人投资的公路才收费。私人建设的道路一般是连接国道的支线，为公民提供便捷快速的道路，同时保证除收费公路外，有其他道路可以到达，给公民选择是否走收费公路的余地，这样就大大提升使用者对道路建设的满意度。

 　　为加强政府投资范围内的公路建设，澳大利亚在三级政府（联邦、州与地方）之间划分财权，实行分税制，但联邦政府在整个公共部门的财力分配中居于强有力的主导地位，“形成资金向下流动格局”。与此同时，政府充分发挥地方财政信用作用，并以信托投资的方式加强公共及基础设施建设。

 　　澳大利亚各级政府的收支对比是，联邦政府收大于支，州与地方政府支大于收。联邦政府筹集的财政收入占三级政府财政总收入的70%。联邦政府用于联邦级的支出则不到三级财政总支出的一半，所余财力用于自上而下对州政府的补助拨款。

 　　联邦政府通过这种自上而下的补助形式，调节各州间公共工程及基础设施资金需求的不均衡。各州公路局公路养护资金主要来源于五个部份：汽车注册费、驾驶执照费、联邦政府（交通部）拨款、交通罚款和停车费。近年来，来自联邦的补助拨款约占州级的财力的一半，来自联邦和州的补助拨款约占地方政府的财力1/4。这种自上而下的补助主要采取两种形式：一种是一般性补助，即没有指定用途或附带条件的拨款，州和地方可以决定其使用方向。另一种是特殊目的的补助，即由联邦指定用途的补助拨款，只能用于某一特殊目的或项目，州和地方不能挪作他用。

 　　联邦政府的主导地位有利于妥善调节地区差异，维护经济与政治稳定，但也带来一些弊病，如联邦财力过于集中，压抑了州与地方的积极性；各地争相获得补助拨款，使联邦政府的负担过重。为改变这种局面，澳大利亚开始大力发展地方财政信用。

 　　PPP模式在澳大利亚的应用

 　　澳大利亚有两大类的P P P。第一种类型称为政府融资型P P P，主要是用以偿还建设服务型设施（不产生收入）资金，如用于建设学校、医院、监狱及其他“社会”（即不产生收入的）基础设施。第二种类型称为使用者融资型P P P，采取的是基础设施使用者支付的费用，例如使用者使用收费道路支付的通行费，如用于道路、铁路、及其他“经济”（即产生收入的）基础设施。按其运营特点不同，澳大利亚的P P P大致可分五种类型：B O O T（建设、拥有、运营、转让）、B O T（建设、运营、转让）、B O O（建设、拥有、运营）、以及DBFM（设计、建设、融资、维护）。

 　　澳大利亚PPP项目运作步骤第一步，牵头企业根据项目需要，寻找合作伙伴，以最优于项目执行为目的组建联合体。

 　　第二步，联合体组成SPV(specialpurpose vechicl)，其必须具备寿命周期内的最佳风险管控能力。

 　　第三步，S P V 根据项目需要，制定项目规划、设计、建设、运营等系列方案。

 　　第四步，投标。中标后S P V与政府打交道，并签订P P P合同，合同期限一般为30年。若项目属政府出资，验收后政府将按期限逐步向SPV支付服务费。

 　　若属向使用项目者收费项目，则在合同中明确经营期限，服务标准等。

 　　第五步，SPV开始执行PPP合同，组织建设、设计、运营等。

 　　S P V承担大多数与设施的设计和建设有关的风险，包括费用大于预期的风险。然后S P V按设计和建设合同将这些风险转移给设计和建设承包商；设计和建设承包合同要求设计和建设承包商，按照规定的“完成日期”进行设施的设计和建设，按固定价格收取回报。如果设计和建设承包商不能按规定日期完成，合同就要求承包商向S P V支付以清算确定的损失额。

 　　如果政府最终要求服务水平与绩效规范中规定的有差别，就需要按P P P合同向S P V支付“变更费用”，用以弥补在合同期内产生的与该变更有关的外加费用和对收入的影响。与此同时，政府还要承担项目征地审批和三通一平等有关的风险。例如，政府通常承担同意提供施工现场通达条件的风险，以及项目规划审批遭遇法律问题而产生的延误、运营终止或外加费用的风险。

 　　S P V承担大多数与设施维护、运营和提供其他服务的风险，它必须按PPP合同提供服务，包括提供服务的费用超过预期值的风险。S P V然后将设施维护的风险按设施维护合同转移给设施维护承包商，其中要求设施维护承包商按固定维护费用取得回报。S P V可能与其他的承包商签署类似的S P V必须提供其他服务的合同；S P V承担设施损失或损坏的风险，并将此风险在建设期间转移给设计和建设承包商，在设施运营期间转移给设施维护承包商。

 　　对于P P P模式与传统的采购模式的相对绩效，墨尔本大学有份权威的研究报告，对在澳实施的25个PPP项目和42个传统的采购项目进行了比较：P P P项目建设费用平均超过预算的4.3％，而传统采购项目超过18％；平均建设周期PPP模式时间延误为1.4％，而传统采购模式时间延误25.9％。因此，P P P项目在控制预算和成本费用以及时间上成效显著。当然，有些因素也限制了P P P在澳大利亚的发展，如高昂的竞标费用、有限的全国市场以及缺乏合同标准等。

 　　澳大利亚公路资产管理的核心是将管养的道路资产，按照国际通用规则折成现金。养护投入多少，资产将变为多少是决策者（议会、财政部、交通部）首先考虑的问题。图为澳大利亚公路养护现场。

 　　公路服务水平

 　　澳大利亚在公路管理方面处处体现出服务意识。其公路选线重视根据地形选择合适的技术指标，地形条件简单，采用的指标高，地形条件复杂，采用的指标低，通过设置人性化的交通工程设施，确保行车安全。设计中追求使公路与周边环境自然协调，注意尽量避免大填大挖，路基填土很低，横向地面高差在4米至6米情况下，选择分离式断面或半路半棚洞的形式，确保对环境最小的破坏，真正体现“不破坏就是最大的保护”的设计理念。

 　　由于澳洲地广人稀，城镇间距较大，公路设计部门在车道个数的选择上更加灵活，大部分路段根据区间往返路段所处的地理位置和交通量不同，采用了左右幅不同的车道数。另外与我国同一条公路采用同一标准贯穿全线有所不同，澳大利亚同一条公路，其等级变化较多，但其衔接过渡都处理得十分自然流畅。比如布里斯班农村公路全程根据路况条件精细划分了不同的限速路段，大部分路段最高限速为80公里/小时。

 　　澳大利亚的公路标志是非常丰富的，设计的图案不但生动而且反应的信息量很大。公路会经常看到黄色的标志牌，上面有澳大利亚特有的动物袋鼠和熊的标志，并用文字提醒有上述动物。

 　　澳大利亚收费公路极少。在为数不多的几条收费公路上，其收费站管理手段灵活，极大提高了通行水平和能力。如针对不同的用户，收费站口设有不停车收费车道、不找零车道和人工找零车道多类车道。此外，在某些路段，澳大利亚已经实现了不停车电子收费，效率极高。

 　　路网管理体制

 　　澳大利亚没有全国性路网管理机构，路网管理工作主要由各州公路局和交通管理中心负责。澳大利亚交通部仅60人左右，负责全国的公路、航运、铁路和航空等交通行业管理。虽说国道全部由联邦政府（即国家交通部）负责，但只是负责国道规划和安排拨付建设养护资金，国道的运营管理工作由州公路局和交通管理中心负责，联邦政府（即国家交通部）要对养护状况进行抽查。

 　　交通管理中心与我国的路网中心有一定的相似性，但其职能更多。交通管理中心不仅负责公路网的运行管理，还负责城市道路的运行管理；不仅负责路网运行状况监测、突发事件应急处置、交通流协同调度以及出行信息服务等路网运行管理工作，有的州的交通管理中心还负责驾驶员管理、道路巡查以及除执法外的交通秩序管理等工作。

 　　资产管理

 　　澳大利亚已经在公路项目上推行了完善的公路资产检评和科学化养护决策体系。澳大利亚把公路作为一项资产进行管理。通过每年的专业评估，测算出不同的财政投入获得不同的资产保值效果。每届政府会据此制定出在任内公路资产的目标，从而指导财政的拨款补助规模。

 　　在资产管理理念下，政府不是仅以当前的一个大中修项目的投资来判断收益，而会从公路全寿命资产保值增值的角度来确定养护方案和时间点。首先通过利用路面管理系统和桥梁管理系统资源，综合评价病害检测结果，研究对比技术性能指标，科学分析路面、桥梁技术状况衰变规律，实现公路病害预警，进而结合路面等级、运营年限、路况质量、交通量大小和重要程度等，分别确定不同的养护目标、养护重点和可供选择的养护措施。之后再按照最佳成本效益的原则，对养护措施进行费用及效益的对比、论证和分析。这样不仅可以有效降低养护成本，减少矫正性养护费用，而且可以提高养护工作的主动性和科学性，减少公路病害，降低大中修工程对交通的影响，保障公路安全畅通。

 　　由于澳大利亚地广人疏，无法采取人工检测采集数据的方式，为此澳大利亚公路所专门研发了包括手持式和车载式在内多种快速路面数据采集设备，并提出了“准确采集数据是做出正确决策的必要条件”这一口号。设备的应用使检测尺度得以统一，保证了数据的准确性和标准化。

 　　A R R B在长达25年的时间里，每年对路网中的公路检测1万公里，采集和积累了海量的数据。而通过对历年检测数据的动态分析和数据挖掘，可以分析公路性能衰减规律和诊断病害原因。澳大利亚科研机构结合这些基础数据进行了长期路面性能的研究，总结归纳出路面状况好的时候使用1块钱维护，相当于路坏了再使用7块钱修复的结论。所以预防澳大利亚快速路面数据采集设备车。

 　　澳大利亚公路资产管理表性养护理念也被整合到养护决策中，并在这一理论的基础上逐渐发展出了两套信息化系统：路面管理系统和桥梁管理系统，通过这两套软件系统将每年路面桥梁检测得到的信息收录到系统数据库中，系统地进行性能评估和预测，之后对需要维护的项目进行成本排序，最后得出近期（下一年）及中长期内（10年）的维护计划及预算。

 　　澳大利亚公路资产管理是把公路作为一项资产进行管理的，以货币的形式对公路资产进行估值，也就通过量化的方式为公路的养护决策提供参考。

 　　以昆士兰州为例，公路主管部门对道路路面资产评价路况后进行了估值，全州共有道路17.4万公里，重置成本估算为6 82亿澳元。所谓公路重置成本，就是指为了重新取得与目前所拥有的公路网相同或与其功能相当的公路网需要支付的资金。

 　　公路运输行业根据路网中行驶的车流量、客货运量所产生的价值和公路路网的社会效益，按一定系数计算为资产的收益。每年由于公路各种构造物性能的衰减造成的公路资产减少，计为资产的折旧。每年投入到公路养护的资金，可以视为对资产的增加投资。之后以十年期间计，评估什么时候是投资的关键节点，投资在哪里或者以什么形式投资（养护的形式）收益最大，以投资收益为考量来做公路路网的养护决策分析。每届政府在这一理念下，也会根据自己希望在几年内，公路资产达到一个什么样的指标，而计算得出投资的需求。

 　　这种形式类似于国内的全寿命养护概念，但是澳大利亚的理念中还有一些新的亮点。比如在进行养护决策时政府会对路网中发生的每一起事故的代价进行量化分析。包含可见的损失，或不可见的损失，如失去工作的机会、悲伤的代价、疼痛的感受、家人的麻烦和给其他人带来的损失等等进行考虑分析，计算个人、家庭、社会和他人损示等。基本结论就是死亡一人183.2万澳元，严重受伤者39.7万澳元，轻伤事故14183澳元，简单碰撞损失7329澳元。

 　　对事故的成本有了量化分析，从而很容易确定路网中的事故黑点并做投资效益衡量，从而在养护决策中进行投资顺序的排序。在这种理念的指引下，澳大利亚的政府已经认识到公路科学化投资的必要性，从本届政府加大了对公路路网建设和养护的合理投资。

 　　养护运行机制

 　　澳大利亚政府在改革的过程中进行了大规模的职能优化改革，重新界定自己的职能范围，还权于市场和社会，实现政府的“规模适度化”，减少政府职能；同时，尽可能将现有的公共服务部门“私有化”，或改由市场指导的私营机构提供，提高国有部门的活力，充分调整私营部门在促进国家经济发展中的作用。在过去的25年里澳大利亚政府已经陆续减少了72%的人员。

 　　目前，澳大利亚的公路建养市场化程度较高，采用了养管分离的公路养护制度，建立起了完善的养护市场。公路维修资金主要由州政府资助，部分公路由联邦政府资助，大部分的公路建设以及维护都是通过招投标的方式，承包给私人承包商来实施。根据统计研究的数据，请私人承包商来实施通常要比政府自身来实施节省约40%至60%的资金。

 　　澳大利亚公路养护管理外包服务机制高度透明，建立了以“企业资质、信誉、设计水平、敬业、经验、投标竞价”等为评标条件的市场竞争择优机制；承包合同有明确的考核评估指标，不仅有技术指标，还包括公路运行安全、环境、用户投诉以及与政府和社区百姓的关系处理等因素。

 　　建立了重大公路养护项目合同期限“7+3年”和一般养护“10+10年”公路养护模式，有利业主和外包服务企业建立长期合作关系。以“7+3年”合同期限为例，即7年固定合同期后，如各方面都达到要求可追加3年续约合同。这样长限期合同有利于外包企业专心公路养护事业并减少企业成本开支，提高服务保障水平。澳大利亚通过市场化重组改革，全国建立了三大公路建设养护联盟公司，提高了企业公路建设养护能力和综合服务水平。同时还成立了全国性公路建设养护机械设备修理服务公司，分公司遍及全国，与各客户建立了长期公路养护关系，按照客户需求，推进实行“一站服务”。

 　　澳大利亚在市场化的过程中，摸索出了包括奖惩机制在内的一整套管理办法。政府会经常与私人承包商沟通，考核项目运转情况，媒体与社区的监督也很重要。同时社会有完善的法律及与之相适应的社会信誉体系，增加了私营承包商违约的成本。

 　　澳大利亚在平交道口方面采取的局部加宽，导向分流，明确路权，增设安全岛，红绿灯配套，交通标志齐全，以及小流量道口“凸起小环岛”等处理方法，对提高平交口交通安全水平起到了至关重要的作用。

 　　交通安全管理

 　　澳大利亚政府特别注重交通安全工作的规划性、系统性和长远性建设，根据各个时期影响交通安全的突出问题，通过分析研究，差不多每隔5年都要制定一个交通安全战略，专项整治某一方面的问题。

 　　交通安全管理体制

 　　与我国的管理体制比较，澳大利亚公路管理机构设置上的最大不同是将公路与公路运输有机的融为一个整体进行管理，同时车辆、驾驶员牌照发放管理、注册及驾驶员培训业务由公路局负责，使州一级公路管理机构更具有社会管理职能，并有相当高的社会地位。据悉，澳大利亚未实行居民身份证制度，也无户口、户籍制度，居民身份最重要的一个证明文件，就是驾驶证。

 　　交通安全设施

 　　交通法规的精细化在交通标志标线中得到了充分体现。不同功能的公路都设有完善的标志标线。澳大利亚无论在大城市还是在农村，无论走到哪里，交通法规中所保护的、允许的、限制的和禁止的内容在交通标志标线和各种安全设施中都得到充分体现。如限速标志，分为用于执法的限速标志和用于警示的限速标志两种，前者为圆形，一般限速值较高，后者为矩形黄底，一般限速值较低。

 　　只要按照标志标线行车走路，就会有安全保障；反之，则有可能受到伤害，更重要的是必定受到法律的惩处。

 　　驾车行驶在澳大利亚的道路上，处处能感受到交通标志的人文关怀。交通标志的设置不仅科学规范，设身处地从驾车者角度结合实际路况，最大限度地预防交通事故发生，信息量大而且全面。

 　　澳大利亚许多公路因地势而建，有些路段的纵坡较大，如在悉尼至堪培拉的太平洋(601099,股吧)高速公路上，就有大于3%的长大纵坡路段。为了确保车辆行驶安全，经澳大利亚交通安全局交通项目处充分论证，在这些特殊路段采取了完善的交通安全措施，如设置路侧安全区、强制客货车分流、限制车速，并设置宽中央分隔带、监控设施、柔性防撞护栏等。但与国内公路上大量设置的安全防护设施相比，澳大利亚的公路上安全防护设施设置很少。原因在于其更注重驾驶人的管理、车辆的管理、标志标线的设置和保持良好的路面技术状况（摩阻性能高）等主动性的安全保障技术，而不善于采用被动的防护设施。

 　　重视交通安全工程

 　　2 0 世纪8 0年代末，澳大利亚成立了由公路工程、道路安全专家和交警代表共同组成的交通安全审计委员会，专门负责对新建公路的设计进行安全审计，该委员会对工程设计具有绝对否决权。通过多年深入的研究，公路管理人员采用系统化的方法来考虑安全问题。在道路的规划、设计、建设、养护和运营各个阶段充分考虑安全需求。提倡采用宽容性设计理念，最大限度的降地交通事故中道路用户的伤害和损失。近年来，有关学者对道路交通事故的损失进行了深入研究，得出了澳大利亚在平交道口方面采取的局部加宽，导向分流，明确路权，增设安全岛，红绿灯配套，交通标志齐全，以及小流量道口“凸起小环岛”

 　　等处理方法，对提高平交口交通安全水平起到了至关重要的作用。

 　　不同严重程度的事故损失的量化值，将研究成果用于道路安全改善措施的成本效益分析中，使得道路安全措施的实施具有更强的说服力。

 　　重视道路养护

 　　据维多利亚州公路局官员介绍，过去他们重视公路建设，现在已转变为重视公路养护。他们形象地说，多年前我们是公路的提供者，现在是公路的管理者（公路施工、养护都逐步市场化了）。因此他们在公路养护管理中的一些要求是很严格的。

 　　其中路面平整度列为最重要的指标，据说有一些具体要求，坑槽超过多少平米，多少时间内要修复好；路面裂缝超过多少毫米，多少时间内要处理好；草高超过多少厘米，多少时间需割掉；安全护栏和信号灯损坏，多少时间必须修复等。这些规定和要求都十分具体、明确，操作性极强，确保路面和交通安全设施保持良好的技术状况，有效保障交通安全。