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英国PPP模式推进桥梁建设

来源:中国公路网发布时间:2014-12-03 10:15:00
导语:西方发达国家在运用PPP模式建设桥梁方面有不少的成功实践,它们在实现了项目建设、经济发展等预期目标的同时,也有效缓解了环境风险,降低了对周围社区的负面影响,缓释了公众压力。  项目概述   赛文河位于英格兰与威尔士之间,阻断了两岸交通联络。1966年,赛文河第一大桥建成通车,打通了两岸交通。但随着交通流量的日益增长,到20世纪80年代中期,该桥已难以满足通行需求,需新建第二座大桥。当地政府由于财政资金紧张,...

 西方发达国家在运用PPP模式建设桥梁方面有不少的成功实践,它们在实现了项目建设、经济发展等预期目标的同时,也有效缓解了环境风险,降低了对周围社区的负面影响,缓释了公众压力。

  项目概述

  赛文河位于英格兰与威尔士之间,阻断了两岸交通联络。1966年,赛文河第一大桥建成通车,打通了两岸交通。但随着交通流量的日益增长,到20世纪80年代中期,该桥已难以满足通行需求,需新建第二座大桥。当地政府由于财政资金紧张,决定采用PPP模式吸引社会资本参与赛文河第二大桥的建设、运营和维护,并且对第一大桥进行适当的修缮。1984年,当地政府启动第二大桥前期准备工作,1986年确定了建设方案。1992年,赛文河第二大桥建成通车,第一大桥的修缮工作也基本完成。

  该项目的政府方是英国国家道路局,负责出资建设第二大桥的引路,曼塞尔事务所是该项目中政府的代理人。社会资本方包括约翰·莱恩有限公司和GTMEntrepose公司,两家公司合资成立了赛文河大桥公司,各持股50%,该公司负责全程参与项目。而项目融资则由美国银行和巴克莱银行完成。

  该项目总成本为5.81亿英镑,包括新建第二大桥,还清第一大桥剩余债务,以及特许经营期内这两座大桥的运营和维护费用。项目最终融资安排如下:银行贷款1.9亿英镑;BEI贷款1.5亿英镑;债券1.31亿英镑;政府债券6000万英镑;特许权权益5000万英镑。此外,为降低债务成本,特许经营方分别在1997年和2002年对银行债务进行了重组再融资。

  该项目特许经营权协议中的定价机制具有一定特点。收费标准根据自1989年以来物价指数增长情况,每年进行调整,以消除通货膨胀的影响。协议中还规定收费达到特定额度时,将提前终止特许经营期。

  关键问题

  赛文河第二大桥建设可能会破坏赛文河两岸的生态环境。因此,当地政府早在1987年就对初步设计中涉及环境问题的部分进行了深入研究,识别潜在问题并积极制定避免或化解相关问题的措施,包括为施工开辟专用通道、建设独立的排水管网和排污口、建造大量的景观绿化等。

  第二大桥的建设还可能会给周边社区带来交通不便、噪音污染和空气质量下降等一系列问题。为减轻施工期间可能对当地产生的不良影响,除噪音隔离墙外,特许经营方还建设了专用支路,供运料卡车直达现场,而不经过赛文河两侧社区。

  此外,公众反对是政府吸引社会资本方参与该项目中面临的又一潜在挑战。为了解决这一问题,当地政府积极与利益相关方进行沟通。根据公众意见,政府调整了桥口引路的选址,建设了较高的路堤和堤后湿地,将面向威尔士的收费站与周边社区隔离,并补建了大量园林绿化带,使收费站和赛文河两端的引路隔开。从结果而言,这些措施都落到实处,起到实效。

  经验启示

  英国赛文河第二大桥项目对于我国运用PPP模式推进桥梁建设项目具有一定的借鉴意义:

  一是充分考虑桥梁建设的负外部性。从英国赛文河第二大桥项目可以看出,英国在上世纪80年代的经济类PPP项目中对保护、维护周边环境的考虑比较充分,实践也比较成熟,拥有一套比较完善而可操作的经验。自然、社区环境污染是在经济发展的过程中产生的,也理应在发展过程中解决。

  二是PPP模式下主要参与方各司其职、共担风险。英国赛文河第二大桥项目采取了PPP模式,政府和社会资本方的合作在释放生态环境福利、缓解项目建设与公众社区环境要求的矛盾、推进项目建设进程中发挥了不可忽视的作用。政府方在前期进行了大量宣传、沟通反馈,消除了公众疑虑,实现了信息透明;社会资本方在建设过程中尽可能维护当地社区环境,大幅度减少了施工过程中产生的空气、噪音污染,并且通过建设独立排水管网和大量景观绿化等方式,维护了项目周边自然环境。合作方各司其职,共担风险,是项目得到良好实施的保证,也是项目对PPP模式下开展合作的必然要求。

  三是收费机制的灵活性和信息化。英国赛文河第二大桥项目中采用“赛文TAG”电子收费系统,并对收费标准按通胀水平随时调整。通过鼓励车主使用电子系统进行缴费,既免除了车主携带零钱的麻烦,又使整个过程能够标准化,提高了桥梁的通行效率。社会资本在运营过程中能够保证自身收益不受物价水平波动的影响,所取得的现金流也趋于稳定,有利于政府后续PPP项目的开展。

  然而,在同时建设、运营及维护多座桥梁时,尤其是在时间较紧的情况下,仅凭政府一方的力量,很难实现对技术、资金、风险的完全掌控,资金不足、投资效率低下、关键技术不过关等问题难以避免。通过与社会资本的合作,推进桥梁建设项目,已得到世界各国尤其是发展中国家的普遍认可,我们应当认真研究借鉴。