七问“图解美国公共交通衰落”

前不久，美国大型智库加图研究所对美国2014至2018财年的公共交通财政补贴数据进行了有趣的分析，通过12个图表质疑长久以来城市对于公共交通服务的投入并没有达到预期的经济、社会和环境效益，并提出采用私人运营商、采取网约车或使用私家车来替代目前的公共交通服务。这些分析看似发人深省，然而有的却言过其实。有的甚至因为明显计算失误，导致结论谬以千里。通过以下对“图解美国公共交通衰落”相关报告观点的七问，笔者希望从美国公交运量下降原因、公交服务对于城市的作用、私营对于公交运营的改善、公交财政补贴、私家车出行的真实成本、网约车对公交服务的替代性以及网约车运营中的各项问题入手，展现美国公交在投入减少、新兴服务冲击的内忧外患中挣扎发展的现状。希望这些分析对规模快速扩大、小汽车加速进入家庭、公交运营遇到困境的中国城市带来启发和借鉴。

政府运营是不是公共交通客运量 “灾难性”下降的主要原因？

加图研究所的报告指出，公共交通运营的边际成本在不断增加，但其生产效率却在不断降低，显示为不断下降的运营收入、客运总量以及平均每个员工服务的乘客数量，而这种现象的主要原因是政府控制和管理的低效率。毕竟在私人运营主导的时代，公共交通曾是一项盈利的生意。

其一，美国公共交通的客运总量在较长时间内保持稳定，近5年在Uber、Lyft等新兴出行方式的冲击下略有下跌，但没有出现文章中描述的“灾难性”后果。同时，应该注意到2008年全球金融危机爆发后的几年，公共交通运量稳中有升，在关键时刻保障了中低收入市民的基本出行需求。报告中提到公交客运量出现了大比例下降的城市地区，公交并不占主要地位，因此从整体客运变化的绝对量来看，并不显著。

其二，报告强调政府是拉低公共交通运营效率、拉高公共交通运营成本的主要原因，无法再现私人运营时公共交通高运量、高分担率、低成本的图景。没有排除其他经济社会变化因素，只靠简单对比50多年（1964至2018年）前后公交运营状况，就简单归因的分析是荒唐的。不如说是市民所追求的“美国梦”式的生活——私车、独栋、隐私，间接地将公共交通置于不利的发展状况。

美国家庭拥车的数量和比例发生了巨大变化，使得市民对于公共交通的依赖度降低。1960年以前，21%的美国家庭没有车，而2010年超过70%的家庭拥有1至2辆车，近20%的家庭拥有3辆车。美国户均车辆数的变化统计数据显示，1965年以来车辆快速进入美国家庭，所以将政府管制和管理的低效率作为公交客运量流失的主要原因是偏颇的。

其三，长期居住的分散化发展使得人口密度下降、通勤距离加长，公共交通运营范围内的服务人口显著降低。有研究表明，19世纪20年代美国就已开始了分散化居住，居住区建在了城市的边缘地区，不仅密度低，并且为了强调隐私，道路设计了很多死胡同，与外部路网连通性差；这种发展趋势直至90年代中期才有所遏制。近些年虽然有美国城市出现了再中心化，但是长期的郊区化使得建成区的房屋因为可达性低，其使用价值、潜在经济和改造价值有限，短期内进行改造的难度很大。距离美国新城市主义、精明发展等理念的广泛传播和实践已经超过30年，但是机动化、郊区化的影响依旧难以扭转。

其四，2010年Uber、Lyft等新兴出行服务的冲击，进一步分流了部分公共交通的用户群体，公交服务不发达地区尤甚。

总结而言，政府的控制和管理的低效率绝对不是美国公共交通运营发展受到限制的主要原因，经济社会环境是影响公共交通运营的重要外部因素。

大多数美国城市 是否不需要公共交通服务了？

既然郊区化、机动化的趋势难以扭转，市民阶层普遍富裕，甚至到了“对无车人士而言，公共交通工具仍算不上是最主要的通勤方式”，那么是否应该取消大多数美国城市的公交服务？

答案当然是否定的。在如纽约、旧金山等人口密集、公交发达、道路容量有限的城市，公交毋庸置疑还在发挥关键作用。即使是出现客流量下滑的中小城市，公交服务同样非常重要，因为公共交通为城市的中低收入者、无法开车的老年人、残疾人和学生提供了规律、安全、低廉的出行选择，提高了就业、教育、医疗等公共服务的可达性。而交通对于家庭和社会的重要，正如报告所展示的那样，无车家庭的失业比例显著高于有车家庭。作者指出的有20%的无车家庭选择驾车出行，而公交出行的比例仅占43%，这不仅没有降低公交的重要性，反而显示出缺少公交服务可能是某些城市失业率高的原因之一。市民不是不选择公交，而是没有公交可选，或者公交的服务覆盖地区太有限，毕竟绝大多数的美国城市并不将公交放在发展的优先清单上。

至于报告提出的公交通勤者的平均收入高于全国中位数和平均值，则纯粹是统计偏差。美国公交运营主要集中在大城市地区，所以所谓“公交通勤者”平均收入高只是大城市的平均收入高于全国均值而已。

把公共交通交给私人运营 能否显著提高效率、降低成本？

报告将私人运营和网约车公司作为解决公共交通痼疾的良药。那么，将公共交通服务交给私人运营，是否可以解决目前公共交通财政补贴需求过高的问题呢？事实上，作者严重低估了私营参与美国公交运营的程度。美国城市公交服务外包的比例非常高，根据2017年联邦交通运输局的报告，目前790家公交运营机构提供的2138项公交服务（有些城市提供如地铁、公交、轮渡等多种服务）中，外包服务个数为1015项，自营和外包的比例接近1∶1。所以，私营对于降低公交运营成本的效果是有限的。

美国是不是对公共交通补贴的钱过多了？

事实正好相反，美国在公共交通上缺少足够投入。

首先，扣除货币因素影响，美国在公共交通运营方面的支出基本是维持不变的，完全没有如报告所言持续攀升。考虑到美国的公共交通基础设施正处于设备老化、维护成本高企的阶段，刚性运营成本连年攀升，而每年拨付的公交运营资金不变，导致不仅无法新增或者提升公交服务质量，甚至连原有公交服务都不得不削减，以适应预算。这也是城市公交运营陷入乘客流失—发展停滞—乘客再流失的恶性循环主要原因之一。以纽约地铁为例，高昂的设备维护费用、捉襟见肘的运营资金、迫在眉睫的债务支付等困难，让这座世界上财富最集中城市的2019年地铁财务预算中随处可见“严苛的财务政策”“削减运营服务”“客流下降预测”等用词。在公共交通作用如此关键的纽约市，公交财务情况尚且如此，其他城市的困境可见一斑。

其次，追求经济回报从来不是运营公共交通的主要目标，全世界没有一个城市公交运营机构可以仅靠运营收回成本，更别说盈利了。这并不是因为所有机构都无法从公交票价中收取足够的资金，而是因为维持低廉的公交服务，帮助城市的绝大多数中低收入者提高去往教育、就业、医疗等社会服务机构的可达性，才是对于城市经济最大的帮助。虽然公交服务是一项经营，但更是一项福利，这也是政府对于公交服务进行补贴的重要原因。

私家车出行成本有那么低吗？

报告根据以下数据对于私家车的使用成本进行了计算，得出驾驶的平均用户成本为24美分，其中每乘客英里使用成本23美分，补贴为1美分，而公共交通每乘客英里成本是自驾的4倍多，而公共交通补贴又比公路补贴高70倍。

——2016年，美国人在汽车购买、运营、维修和保险的费用略低于1.1万亿美元。这使得美国人驾驶汽车、摩托车和轻型卡车超过2.8万亿英里。2017年，美国全国家庭运输调查发现，全年私家车总乘客里程的4.8万亿公里中，平均每辆车有1.67名乘客（轻型卡车更多，汽车和摩托车更少）。这意味着美国人在驾驶时平均每辆车每英里花费38美分，即每乘客英里23美分。4.8万亿乘客里程中，每乘客里程的补贴仅略高于一美分。

然而这个结果严重地低估了私家车的购入成本。但事实上，美国注册机动车总量在2.8亿辆左右，而每年新车和二手车的交易量约4000万辆，仅占14%。私家车出行的真实成本还需要进一步核算，但无疑表明，即使是在购车更为低廉、道路基本不收费的美国，使用者也需要为私家车出行付出远高于使用公交的成本。

此外，目前美国有车市民并没有对其驾驶出行产生的社会成本进行充分支付。这些成本包括，但不限于：在拥堵的道路上行驶为其他道路使用者带来的时间延迟；尾气排放为临街居民和步行、自行车人群带来的健康损害和潜在道路安全隐患等。不对车辆驾驶进行充分收费的后果，是创造了一个偏袒机动化出行的社会环境，加剧了地方温室气体排放，提高了公共卫生支出，且降低了道路交通的运行效率。Uber、Lyft等网约App的出现加剧了道路资源紧张的局面，在经济利益的驱动下，原本闲置时间停放的机动车在道路上巡游，使得市民的公共利益进一步受到损害。近期，纽约重启了对于曼哈顿岛实施拥堵收费的讨论，并拟用此项收入补贴入不敷出的地铁运营。

事实上，私家车出行与公共交通出行各擅胜场，仅以成本高低简单比较两种出行的优劣并不恰当。一个高效运转的城市需要有低成本、大运量的公共交通服务，也需要有快速、灵活的私家车，还需要有步行、自行车、出租车、网约车等多样化的方式，以满足市民不同时间、目的、距离的出行需求。而价格是这一复杂系统进行高效资源配置的关键，也是每一位出行者选择出行方式的基础。此处对于私家车出行成本的探究，不是为了压制这种出行选择，而是为了城市整体交通系统的运行更为有效。

是否可以用网约车代替公交服务？

高科技公司精细成本控制，以及网约车业务的成功，使得Uber也开始在丹佛等城市中运营公交业务。而报告作者也将网约车视为某些城市公交服务的良好替代。事实究竟如何呢？如果网约车能够以同样低廉的使用者成本为市民提供与公交同样规律、安全、可达的出行服务，那么公交并非不可取消。但是，目前的Uber、Lyft网约车服务无法达到这样的目标。

首先，从价格上，网约车的单次服务价格远超公交服务。目前网约车服务价格普遍位于普通公交服务以上、出租车价格以下的区间内，对于公交乘客中价格承受能力较高的群体具有吸引力，但是远高于中低收入者通勤出行成本的承受能力。其次，政府无法精准地从所有网约车的乘坐者中分辨出那些需要补贴的群体。不补贴无疑会给中低收入的出行者带来生活上的困难。而提供补贴的话，就会使得出行服务如同其他社会福利一样，产生巨大的行政和甄别成本，导致成本上得不偿失。最后，从服务频次上，网约车的调度灵活，但是运量低。如果以网约车目前的服务模式替代公交服务，则需要有大基数的运营车辆为快频次、大运量、周期性的运营作保障。大多数公交出行都产生于道路早晚高峰时期，对于业已出现普遍拥堵的城市，路网根本无法消纳大量新增出行需求。因此，以目前的网约车服务代替公交服务完全行不通。

无人驾驶的网约车是交通的未来？

2010年，Uber等网约车公司横空出世，用科技打破了交通服务市场中的隐形门槛，闲置私家车组成的车队不仅转移了传统出租车行业的大量客流，还对公共交通服务造成了冲击。很多咨询机构、汽车制造厂商都如报告作者一般，视无人驾驶的网约车为公交乃至交通的未来，网约车车队快速扩张带来的各项问题也被视为新技术成熟过程中的阵痛，情况真是这样吗？

首先，从用户的角度，全球各地的网约车安全问题频出，已是公认棘手的问题。网约车以市场供求关系作为定价基础，严重削弱了用户的议价能力。这不仅包括雨天加钱才能坐车，还包括在其他灾害等极端情况下，采取高峰定价，趁火打劫。在公交车、出租车、私家车等竞争性出行选择存在时尚且如此，难以想象仅有网约车的未来是什么样子。

其次，从网约车司机的角度来看，越来越多的司机将开网约车当做全职工作，他们不仅进行长时间的驾驶，还对车辆的内饰、机械等部分进行额外投资，甚至为了满足环保要求更换更清洁的车辆。然而Uber、Lyft等网约车公司仅抽取服务费，并没有向这些司机提供应有的职业健康安全保护和工作福利。UCLA劳工与就业研究所等于2018年发表了《不仅是挣外快——洛杉矶地区网约车司机的调查》指出，“不平等的管理政策让技术公司踩在压榨司机权利的灰色地带繁荣兴盛……司机们被视为独立合同者，自己承担全部的工作风险。而（网约车）公司则免于为他们提供任何工作场所福利及其他保护。洛杉矶地区网约车司机实际工资低于最低工资强制标准。更重要的是，目前的（雇佣关系）分类使得司机们无法就工作上很多问题组织集体谈判。”信息的垄断让网约车公司在提供服务的过程中抽取了与风险和工作量完全不成比例的收益分成，而司机则几乎没有享受到互联网的福利，在自行消化各项风险的同时，以高强度的工作换取有限的收益。如今，无论是Uber、Lyft还是其他网约车巨头都在积极地进行无人驾驶测试，这些底层兢兢业业、任劳任怨的司机们，似乎逃脱不了未来被技术淘汰的命运。

再次，掌握技术优势的网约车公司在公共管理政策缺失和不公平的竞争环境中迅速发展起来。他们因免于为司机提供培训以及运营执照费用而形成对出租车的不公平竞争；因不给司机提供安全、健康和工作福利而建立起巨大的成本优势，挤压公共交通等其他出行方式。同时，网约车运行带来的拥堵、排放、安全以及道路维护增加等公共利益损失，网约车公司也视而不见。

无论未来期许如何美好，都不能直接用来指导近期的公共政策制定。更何况目前的网约车服务距离理想依旧遥远，运营出现的各项问题都亟待解决。未来的交通是什么样的，现在定论还早，毋庸置疑的是城市公共交通依旧是市民基本出行需求的保障。目前对于公交的投入不但不应因网约车的出现而减弱重视，还应当改进加强，以适应市民对于出行品质提升的需求。

（作者：鹿璐，系世界资源研究所研究分析员）